行政公益诉讼视角下地方检察院参与基层社会治理问题研究论文

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　　摘要：随着监察体制改革，检察机关的部分职务犯罪侦查权被吸收，应当重新思考检察机关在国家治理格局中的地位和发挥的作用。作为具有法律监督职责的司法机关，检察院应当用好行政公益诉讼的司法监督权力，在基层治理中做到起诉犯罪与法律监督职能相兼顾。但由于我国的检察机关受制于行政公益诉讼起诉条件以及系统内部绩效导向，致使地方检察院在基层社会治理中运用行政公益诉讼手段会受到种种掣肘。为破解地方检察院在参与基层治理中所面临的困境，应当适当降低检察机关提起行政公益诉讼的门槛，推动检察机关迈向过程性规制的行政法律监督，扭转行政公益诉讼在地方治理格局中的绩效导向。唯此，方能充分实现地方检察机关在社会治理中的最大效能。

　　关键词：基层治理；法律监督；检察机关

　　一、检察机关参与社会治理的基本手段——行政公益诉讼

　　2018年，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）进行了第五次修订，被“剥离部分权力”的检察机关在国家治理体系中的地位发生了微妙的变化。检察机关开始将涉及公共利益的行政程序作为其核心工作领域之一，从上到下进行动员和监督。行政公益诉讼则作为检察机关对行政机关进行法律监督的重要手段，日益得到了理论界和实践界的重视。

　　（一）行政公益诉讼的概念

　　作为行政公益诉讼的上位概念，准确理解公益诉讼的内涵有助于清晰界定行政公益诉讼的概念边界。公益诉讼的说法在古罗马时期就已经被使用，后在美国司法实践中被改造、继承和发展。我国的公益诉讼制度内涵与美国有很大的差异，在中国，公益诉讼是指在法律的授权之下，适格主体为了保护国家利益或者社会公共利益而向法院提起的诉讼活动。根据涉及的法律关系的不同，公益诉讼可以分为行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。当国家利益或者社会公共利益的受损是由于行政机关违法行政行为或者行政不作为造成的时候，检察机关依法向法院提起的公益诉讼即属于行政公益诉讼。

　　在符合公众利益的诉讼试点阶段，最高检为处理的案件数量制定了配额，并建立了适当的评估和监测机制。各省级检察院还开展了多种形式的工作，加强对下级检察院提起公益诉讼试点工作的领导，推动地方公益诉讼的实施。检察机关首先在系统内自上而下进行动员，重点关注行政监督中的公益保护典型问题，通过在诉讼前将检察官的建议程序化地联系起来，从而产生一定的外部激励效应，并呼吁地方政府将资源集中在问题上，然后用传统的治理模式解决公共利益问题。

　　行政公益诉讼是指由检察机关针对行政机关作为或不作为致使国家和社会公共利益受损风险的情形，依据法律的规定向法院提起的请求审查被诉行政行为合法性的一种行政诉讼。行政公益诉讼是检察机关法律监督职能，也是公共管理领域的新型治理手段，即以维护公益为核心提供公共性质的服务，其在基层的落实效果关系到检察机关参与治理的作用发挥，影响地方治理体系建设及治理能力现代化进程。党的十八届四中全会的召开，从国家层面肯定了检察机关提起公益诉讼的发展趋势，这也为检察机关在国家治理、社会治理中的路径探索提供了新的方向。

　　（二）行政公益诉讼的特征

　　1．提起行政公益诉讼的主体限于检察机关。对于公益诉讼而言，其起诉的主体范围很大，只要取得了法律的授权，所有的社会组织或者自然人都可以起诉损害国家利益或者社会公共利益的人。不同于民事公益诉讼和民事附带刑事公益诉讼，行政公益诉讼的原告只能是检察机关。［1］

　　2．存在的利害关系范围广阔且具有不确定性。行政公益诉讼制度在被设计之初便是为了维护抽象的国家利益或社会公共利益。只有在具体的个案中，此种抽象利益方能获得具象化。至于具象化的形态、范围、方式，则在个案中仰赖于裁判者的自由裁量。民事诉讼中，原告所受到的损害是既定的、已经发生的，而对于行政公益诉讼场合，损害可能是已经发生的，也有可能是仅仅存在发生损害的可能，实际损害尚未发生。其权利客体是极其模糊的，无论是裁判者还是原告方都难以精准把握。行政机关的违法行为不仅会造成具体到人、物的损害，其对于社会环境的破坏、政府公信力的损害都是无法量化的。

　　3．争议焦点具有公共利益属性。不同于私人提起的民事诉讼和行政诉讼，行政公益诉讼的争议焦点往往是围绕着社会公共利益双方展开的唇枪舌剑。其社会影响力以及判决结果所产生的社会影响力要远远高于其他一般类型的诉讼活动，因为其切身关系到极大群体的利益。故法院在处理行政公益诉讼案件时，必然要积极回应民众之关切，做出符合社会主义核心价值观的公正判决。

　　（三）行政公益诉讼应定位于法律监督的手段

　　提升国家治理能力要求必须提升每个基层的治理能力，将行政公益诉讼制度视为在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化建设上不可或缺的一环。根据《宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》，检察公益诉讼制度将监督的对象从审判机关延伸至行政机关，目的在于约束和制止行政恣意，确保地方治理始终不触碰依法行政的红线。法律监督是检察机关的天然属性和本质属性，这使得检察机关所有的职能须服务于法律监督这一终极宗旨。行政公益诉讼也不例外，法律监督乃行政公益诉讼的出发点和落脚点，前最高人民检察院院长张军曾有言：“在办案中监督，在监督中办案”，行政公益诉讼是手段，履行法律监督职能是本质。

　　二、当前行政公益诉讼参与地方治理的问题及成因分析

　　（一）行政公益诉讼启动为时已晚

　　区别于美国的行政公益诉讼，我国的行政公益诉讼具有的一个显著特点是只有检察机关才有资格和权力启动行政公益诉讼。检察机关具有法律监督职能，这决定了检察机关必须监督地方行政机关遵从并严格执行中央的法令，做到令行禁止，确保中央的权威和法制统一。检察机关与行政机关具有相似的层级划分，将检察机关作为地方政府的监督者具有天然的契合性。检察机关也能够更加有效率地对各级行政主体实施监督。及时提示、纠正行政机关的违法行政行为。然而，现代行政者所面对的各种法律关系日益复杂，某一个行政行为的产生可能伴随着多个行政行为的纵横交错，错综复杂的行政行为共同组成了行政过程。检察机关所起诉的违法行政行为只是行政过程的结果而已。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》等文件，都对检察机关提起行政公益诉讼前提条件做了规定，要求只有当检察机关能够证明国家利益或者社会公共利益确实遭受到了损害的时候，才能向法院提起行政公益诉讼，然而这样规定将造成一些不可避免的问题。首先涉及公共利益损害的案件一般后果都比较严重，如环境污染、食品安全、生产安全等方面，一旦发生损害，其不利后果都将十分严重，事后弥补和救济的成本巨大。此外，法院将立案的条件局限于实际公共利益的损害，是一种将行政公益诉讼的受案范围“卡死”的措施。因为，公共利益损害的认定条件已经固化，值得保护的公共利益的范围也被明文规定，必然导致行政公益诉讼的受案范围随之固化，这种做法与日益复杂的社会治理形势是逆向而行的。

　　不能否认，法律监督应当包含预防性动机，但地方检察院的公益诉讼在客观因素上都受地方政府影响。此外，该机关领导干部需经地方政府考核，限制了公益诉讼人力资源调配和晋升激励。在长期的交流互动过程中，模糊了检察院法律监督的职责。检察机关作为我国宪法专门设立的法律监督机构，无论是检察机关在法律纠纷前的建议，还是公益诉讼权利，都是行政监督的手段和方法之一。如果以非正式的组织行为为特征，就失去了监督的优越性和权威性。不仅难以在法学理论上得到完整的解释，而且无法扩大常规法治的治理范围。

　　（二）检察系统内部的绩效导向使得监督流于形式

　　在我国公益诉讼制度设立伊始，最高人民检察院在试点阶段就为地方检察机关设立了办理案件数量的考核标准，建立了考核制度，此外还派出多个工作组或者调研组前往地方检察机关，就其案件办理情况进行调查和指导，借此帮助地方行政公益诉讼制度的开展与推进。地方政府的绝对话语权和组织管理的巨大影响力，使得地方检察院公益诉讼及其工作人员被列为各项工作动员范围。在招商引资、非农户籍扶贫等多项行政工作领域，都能看到检察机关人员的身影。［2］然而，部分地区在行政公益诉讼试点阶段结束以后，或为检察系统内部的绩效考核竞争，或为应付上级的检查与考核，又或是出于与地方政府维护关系的考虑，部分地方的检察机关甚至与当地的行政机关相互合作、共同开展一些无关痛痒的公益诉讼活动，无法体现检察机关的监督质效，只是为了达到上级考核的硬性要求，办案的难度自然也就水退船低。然而，考核要求达到了，对于相关案件的处理结果如何？胜诉后行政机关的执行程度如何？却在所不问。

　　（三）未介入行政裁量导致的监督效果不理想

　　与中央的方针相比，地方政府所面对的是指引范畴较为概括的大方针，并都需借助不同级别部门的具体宣传完成实施。对应的，行政立法规范通常设有根本性的走向及约束，因此地方政府的解释权和公共政策的制定权均被授予。在司法实践中，地方检察机关通常没有权力干涉解释性行政裁量，无法对行政活动所涉及的法律原则或政策目标进行法律阐释，从而导致在某些情况下，“法律监管”没有具体的指向，难以对行政过程进行全面的规制。鉴于各项政策任务的复杂性及基层环境的多元化，国有土地出让的行政过程不仅涉及城市规划，还包括行政征收、生态环境保护等多个方面，这些都是不可忽视的。这些行政过程的衔接、交叉和融合进一步加大了对其过程性规制的难度。因此，建构行政活动的法律关系受到复合行为形式和复杂行政工具的影响，同时也与多个行政过程的相互关联密切相关。故而，如果仍然沿用以往的传统思维，仅仅关注行政过程末端的单一行政行为的抽象化和片面化，那么无法实施有效的监督控制，并且无法作出合理判断。

　　三、解决地方检察院的基层治理困境的路径

　　党的十九届六中全会指出，在全面依法治国上，中国特色社会主义法治体系不断健全，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强，必须坚持从中国实际出发，学习借鉴世界上优秀的法治文明成果，完善我国行政公益诉讼制度，加强检察机关对于地方治理的参与程度，以法治方式增强国家治理能力，也必须从实际出发，从我国国情出发。［3］

　　（一）检察机关的身份转变与起诉条件

　　将检察机关仅仅视为公共利益的代表人参与行政公益诉讼的话，则检察机关的监督职能只能在公共利益受到实际损害时方能发挥其约束作用。因为如果公共利益完好，则检察机关没有理由起诉，其法理逻辑存在断裂。从规定上讲，检察机关也会因为起诉条件不成就，而无法发起行政公益诉讼。［4］但从另一个角度看，检察机关作为维护法律秩序的稳定与公平的法律监督者，即使行政机关的违法行政行为或者行政不作为尚未对国家或者社会公共利益造成损害，但只要对其产生了威胁和风险，也应当视为对法律秩序的破坏，从而为检察机关的介入提供正当基础。起诉条件应由原来的损害发生转变为违法行政行为的发生，在诉讼要件上，从行政公益诉讼的制度目标出发，应将其归入客观诉讼的范畴，行政公益诉讼的诉讼要件也应当与起诉条件一同作相应变更，由权利保护必要性转变为法律秩序维护之必要性。

　　（二）修正行政公益诉讼的绩效评价标准

　　现行的绩效考核以地方检察机关的办案数量作为评价标准，本文认为，应当转变此种评价方式，至少需要更换评价参数。在公益诉讼试点阶段，由于该制度的初行，各地检察机关可能并无积极性去办一些费力不讨好的业务，故在当时以数量作为考核标准具有其合理性，但在行政公益诉讼制度已经落地多年，此时应当从追求量转变为追求质。而案件的质就是个案的判决情况、执行情况以及落实情况。检察机关所具有的行政公益诉讼权利仅是一种诉权，而非实体权利，案件的判决决定了其监督的矫正效果。此外，作为法律监督机关，检察机关本就有监督执行的职权与职责。将行政公益诉讼案件的执行情况纳入绩效考核，并不强人所难。

　　（三）检察机关对于行政裁量的介入

　　行政过程中需要众多各种各样需要裁量的行政行为，检察机关如果将其拒之门外，便无法提出有效可行的检察建议，反而会被指责站着说话不腰疼。检察机关应主动破除专业壁垒，以法律为工具而非束缚，借助系统外的专业知识资源，从行政法的基本原则和原理着手，主动介入各种裁量性行政行为。促使行政机关依法行政，以法规所预设的价值目标为指向作出各种行政行为，为行政裁量权的运用提供切合实际的指引与建议，从源头上预防违法行政行为的发生，强化地方治理过程中的薄弱环节。

　　参考文献

　　［1］俞洁．预防性行政公益诉讼制度研究［J］．检察风云，2023（8）：52-53.

　　［2］梁鸿飞．拓展行政公益诉讼受案件范围以解决实质性地方治理问题［J］．兰州大学学报（社会科学版），2022，50（4）：94-107.

　　［3］王太高，唐张．论检察机关提起公益诉讼的体系展开［J］．苏州大学学报（法学版），2023，10（1）：1-12.

　　［4］李大勇．论行政公益诉讼“不依法履职”的评判标准［J］．行政法学研究，2023（3）：50-61.



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