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摘要：基层社会治理，一头连着城市，另一头系着农村，关乎城乡健康发展和社会稳定。进入 新时代逐步推动城乡基层社会治理方式的转变，不断强化基层社会治理法治化，既是促进乡村振 兴、城乡一体化发展的重要体制保障，也是切实维护基层群众合法权益的重要法治手段，本文通 过以我国西部城市 J 市为例，深入论证基层社会治理法治化的重大意义、存在的主要问题及问题 的根源，并在此基础上提出实现基层社会法治化的实践路径与对策建议，以期推动西部地区基层 治理法治体制机制建设。
一 、推动我国西部地区基层治理法治化的重 大意义
( 一 )实现基层治理法治化是全面推进依法治 国的基本要求
基层作为全面推进依法治国任务最艰巨的层 面，其法治建设水平的高低是推进国家治理体系 和治理能力现代化的重要内容之一。法治国家最 终要实现在基层，法治政府最终要服务到基层， 法治社会最终要落脚在基层。从实践层面来，一 方面基层治理尚存在着许多法治建设的缺口，基 层是社会矛盾的聚集地，但恰是在基层也往往存 在着法治力量严重不足等问题，基层治理法治化 工作任重道远是不争的事实。
(二 )实现基层治理法治化是最终实现乡村振 兴的重要保障
实践证明乡村振兴战略是促进乡村治理法治 化的强大政策动力，而乡村治理法治化的贯彻落 实也是确保乡村振兴战略得以实现的前提条件。 乡村振兴战略的总体要求包括产业振兴、人才振 兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴。 广泛涉及经济建设、生态保护、民主保障、制度创 新、人才引进等方方面面工作都呼唤着法治为其 有效推进而保驾护航。[1]
(三)推进基层治理的众多困境迫切呼唤法治 建设予以解决
大量农民工在全国范围内流动，造成现代中 国特有的大量“ 空心村 ”的存在，长年累月年轻 劳动力的缺失造成中国几千年以来的熟人社会瓦解，数千年的乡村社会治理机制正逐渐丧失其治 理机能，乡村社会正面临着“ 舆论失灵 ”“面子 贬值 ”“社会资本流失 ”等危机，原有人情社会 的治理模式土崩瓦解，增加了基层部门和基层干 部的工作难度，但同时也为法治进入乡村社会提 供了难得的契机。社会矛盾随着时代的变化而变 化，只有借助法治稳定性才能应对世事变化产生 的各类社会问题。
二 、J 市基层治理法治化取得的成绩和做法
( 一 )完善法律法规、初步形成了基层治理的 法规政策体系
要实现基层治理法治化，必须有一套全方位、 多层次的法律、法规进行支撑，为此 J 市 J 区先 后制定实施了《J 区 2022 年依法治区工作要点 》 《 法治 J 区建设实施方案(2021 - 2025 年)》等 指导性文件 12 个，用于指导全市社会治理法治化 工作。以《法治 J 区建设实施方案(2021 - 2025 年)》为例，明确了到 2025 年基本建成职能科学、 权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守 法诚信的法治政府的总体目标，为 J 区进一步推 进基层治理法治化建设设计了路线图和任务书。
( 二 )推行三治融合 ，着力提升基层治理的 质效
一是以“ 自治 ”为核心，强化基层群众参与。 全面推行基层民主协商议事，建立完善村(居 )民 议事会、红白理事会、道德评议会等协商议事机 制，率先在全省按照“ 1+7+X ”模式，实施“ 六 步协商议事 ”工作法，引导群众通过协商表达诉求、化解矛盾，初步构建了基层治理主体多元 联动格局。在全国农村社区治理实验区创建过程 中，金川区紧紧围绕“ 推进多元主体参与，完善 社区治理体系 ”的实验主题，努力破解农村社区 治理中的突出问题，不断完善社区治理体制机 制，形成了“ 三方四维齐参与，四位一体共治理 ” 的西北农村社区治理体系。二是以“ 法治 ”为保 障，维护基层社会稳定。充分发挥镇(街道 )司 法所、社区法律服务站的职能作用，落实一村 (社区)一法律顾问制度，实施一村(社区)一辅 警工程，扎实开展“ 民主法治示范村(社区 )创 建 ”“法律援助进村(社区)”等活动，引导群 众运用法治思维和法治方式解决问题。积极推进 “ 雪亮工程 ”建设，努力构建人防、物防、技防相 结合的治安防控体系。三是以“ 德治 ”为基础，促进基层和谐发展。大力实施新时代文明实践 志愿服务“ 百千万 ”工程，建设 100 家“ 文明驿 站 ”，组建 1000 支志愿服务队伍，招募 10000 名 志愿者，常态化开展志愿服务活动。修订完善村 规民约、居民公约和村(居 )民自治章程，有效 发挥基层社会治理的教育引导和约束惩戒作用。 依托“ 孝善基金 ”“道德银行 ”“婆媳互夸会 ”等 载体，深入推进移风易俗，坚决破除大操大办、 “ 天价彩礼 ”、厚葬薄养等陈规陋习，引导居民群 众崇德向善，积极培育文明乡风、良好家风、淳朴 民风。
三 、我国西部地区基层治理法治化进程存在 的问题：
( 一)基层治理法律体系不完善
改革开放以来，我国在立法领域取得了辉煌 的成绩，中国特色社会主义法律体系已经基本形 成。然而我国面临着社会急剧转型的时代背景 下，立法难免存在跟不上时代变化的问题，具体 表现为：一是基层立法相对滞后。随着我国基层 法律制度立法活动不断推进，大量行之有效的关 乎基层治理的法律法规相继出台，如《 中华人民 共和国村民委员会组织法》《 中华人民共和国城 市居民委员会组织法》《 中华人民共和国乡村振 兴法》《 中华人民共和国人民调解法》等一系列 法律法规的制定颁布，基本实现了基层法治有法 可依，但在部分领域存在立法真空，明显难以应 对时代发展带来的许多新问题。例如，自改革开 放以来，众多社会组织不断涌现并在社会治理中 发挥了巨大的作用。尽管如此，我国针对规范社 会组织发展的立法活动却相对滞后，立法上的漏 洞制约着社会组织发展壮大。二是村民自治章程 和村规民约质量参差不齐。实践中，基本上大多 数村级组织都制定了符合各村实际情况的村民自治章程和村规民约，但由于基层组织工作人员素 质偏低，对上位法的立法精神理解得不到位，更 有甚者为了保护村集体的局部利益，制定的村规 民约出现与立法精神相违背，甚至与法律法规相 冲突的现象。此外，不少村级组织制定出的村民 自治章程和村规民约长期处于搁置状态，并没有 在治理乡村事务中得到实际应用 ，最终沦为一纸 空文。[2]
(二 )乡村基层法治宣传收效甚微
目前来看，广大农村基层法治宣传活动还存 在着普法形式过于单一，普法活动流于形式的弊 端。农村基层法治宣传活动往往采用发放宣传手 册与法规法条的形式，却缺乏对各类涉及农民切 身利益的法律知识的生动讲解，导致农民对晦 涩的法律条文的理解不到位。另外，由于农村基 层群众欠缺现代法治精神的熏陶，现下的普法 活动中又缺乏对现代法治理念的普及宣传，导致 部分农民仍旧存在着不遵法、不敬法、不畏法的 现象。从最终法律宣传效果来看 ，收效甚微。
(三)基层公共法律服务体系建设不足
作为基层政府解决矛盾纠纷的重要抓手，基 层公共法律服务体系建设的重要性不言而喻，然 而目前基层公共法律服务体系欠缺与不足等问题， 严重阻碍了基层治理法治化的进程，具体表现 在：一是基层公共法律服务体系的资金供给渠道 单一。一直以来各地各级地方政府是公共法律服 务资金供给的主要来源，承担着保障各级公共法 律服务财力物力供给的职责，但是随着人民大众 对公共法律服务的需要不断增长，仅靠政府投入 满足日益增长的公共法律服务资金缺口显然力不 从心，因此如何建立机制引进社会组织拓宽基层 公共法律资金供给渠道，是完善基层公共法律体 系的当务之急。二是基层公共法律服务队伍素质 有待提高。通常基层公共法律服务机构都是由乡 镇(社区 )工作人员、乡镇司法所等机构的工作 人员担任，普遍存在着“ 一人多岗 ”的问题，大 大增加了基层公共法律服务工作人员的工作量和 工作压力，造成工作效率低下，工作质量不高的 问题。此外，从事基层公共法律服务的工作人员 往往缺乏系统的专业化培训，也严重影响了工作 人员专业能力的提高。三是基层公共法律服务平 台建设不足。没有充分发挥公共法律平台提供多 种公共法律服务产品的重要载体的作用。就目前 的实际情况而言，存在着公共法律服务平台的覆 盖面较窄，在群众中知晓率较低的短板，公共法 律服务种类少的不足。不符合公共法律服务建设 和“ 放管服 ”改革的要求，也难以满足基层群众 对法律服务急速增长的需求。
四、我国西部地区基层治理法治化的实践途径
( 一)健全基层社会治理的法律法规体系
我国基层社会治理法律体系不完善，受限于 法治发展的进程，法治在进入基层社会体系进程 中遭遇了梗阻。一是完善与健全基层治理法律 法规。要根据基层治理发展的现实需要，坚持以 《 中华人民共和国宪法》《 中华人民共和国立法法 》 为纲领，遵循科学立法、民主立法、依法立法的 基本原则，进一步完善基层领域治理法律体系。 并建立辅助相关法律运行的配套制度机制，着力 提升基层治理相关法律制度的嵌入性与针对性 功能，以此为基层治理法治化的发展提供坚实有 力法律制度保障。二是加强基层治理法治化重点 领域立法。加强重点领域立法，着力以高质量立 法推动基层治理法治化的进程、保障基层善治。 在符合立法精神和立法权限范围的前提下，坚持 问题导向原则，将立法重点侧重于加强涉及群众 切身利益、群众关心的领域。在实现基层立法的 针对性和实效性上下功夫，为地方治理法治化实 现提供科学有效、合法合理的规则。让基层社会 治理真正做到有法可依、有章可循。三是把合理 的乡规民约(街规民约 )纳入法律体系。由于乡 规民约不具备以国家强制力作为后盾的特征， 决定了乡规民约的“ 软法 ”属性，即乡规民约只 能依靠社会舆论对民众的行为进行规范和约束。 由此可见，乡规民约特有的自治性、自律性、地 域性和契约性特征使得其在基层治理中有着独一 无二的作用。基于此为了充分发挥乡规民约(街 规民约 )等自治性规范在基层治理法治化中的 作用，应当在制定乡规民约的各个环节，在法律 法规的框架之下，根据地域特色，结合各个村居 的实际情况，充分征求村民(居民 )的意见建议 之下，制定符合各地实际需求的乡规民约、居民 公约等自治规章，将合理的乡规民约纳入法律范 畴，以此弥补法律的普遍性与各地治理的不同需 求之间的差距。[3]
(二)提升乡村公共法律服务的建设水平
2018 年中央一号文件《关于实施乡村振兴战 略的意见》根据乡村振兴战略的要求，明确提出 要健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法 律援助和司法救助。但是目前基层公共法律服务 的建设水平离实现全面依法治国的要求还有一 定距离，具有较大的完善空间。一是完善基层法 律服务体系。针对特殊困难群体，在保证法律援 助质量的前提下进一步扩大法律援助覆盖面。要 进一步设立机制畅通法律援助的申请通道，进一 步规范法律援助申请程序，依托社区(村居 )司法工作室，建立法律援助联络点。在全社会普 遍建立法律顾问制度，重点着力完善公职律师、公 司律师制度，实现基本满足各类社会主体的日常 法律需要。二是要优化公共法律服务结构。统筹 城乡法律服务资源，着力推进法律服务业均衡发 展，将重点放在优化法律服务业务结构上，不断 推动法律服务朝着专业化方向发展。同时要进一 步强化预防性法律服务发展建设，大力推进专业 法律咨询、法律风险评估、合法性审核等法律服 务工作，使当事人尽可能地预防和规避法律风险， 以此更好地维护当事人的合法权益。[4]
(三 )明晰乡村治理法治化的主体权责
充分发挥各方主体协同共治优势的前提是理 顺多元主体在协同治理过程中各自的权责界限， 以明确的权责分配保障多元共治的充分发挥优 势。必须做到完善沟通协商渠道等体制机制，确 保各个协同共治主体各司其职、互相合作在法治 框架内有序运行，从而实现高效治理。一是明晰 政府的权力边界。建立法治政府，是全面依法治 国的关键，政府应尽快转变执行理念，摒弃以往 “ 大包大揽 ”的习惯做法，而应将职责的侧重点 放在对依法治国战略在各个社会层面的广泛宣 传，根据各地的实际情况制定因地制宜的政策法 律，推动法治建设在基层顺利推行，以及评估反 馈依法治国在当地运行情况等方面。在乡村，应 严格按照《村委会组织法》关于乡镇政府与村级 自治组织之间指导与被指导的关系的规定，避免 基层政府越界行使权力破坏村民自治。二是促进 民间组织协同治理。要创新合作模式，建立民间 组织与政府的良性互动机制模式。以中国社会福 利基金与湖北鹤峰县自 2011 年以签署合作协议 为贫困地区学童提供免费午餐为例，中国社会福 利基金与当地政府建立“ 1+2 ”模式，即政府出 1 元中国社会福利基金出 2 元，有效实现了充分利 用社会组织优势创造社会效益的典范，自此“ 免 费午餐计划 ”项目在全国范围内广泛推广，以民 间组织与政府创新建立合作模式，可形成优势互 补，节约社会成本，提高运行效率。
参考文献
[1] 王露璐.伦理视角下中国乡村社会变迁中的“礼”与 “法”[J].中国社会科学，2015(7)：94-107 .
[2] 张帅梁.乡村振兴战略中的法治乡村建设[J].毛 泽东邓小平理论研究，2018(5)：37-43.107 .
[3] 胡胜.乡村振兴离不开法治护航[J].人民论坛， 2018(6)：106-107 .
[4] 陈柏峰，董磊明.治理论还是法治论—— 当代中国 乡村司法的理论建构[J].法学研究，2010.32(5)： 34-46 .
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