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摘要：全球经济不断发展的背景下，中国国民经济大幅度提高，酒店产业蓬勃发展，其中，酒 店式公寓更是以其总价低、投资灵活、空间分割灵活、环境好等特点而备受青睐。很多房地产开 发企业开始转向对酒店式公寓的开发。但大部分沿海地段的国有建设用地仍为住宅用途，将住宅 用途的国有土地用于商业运营是否具有合法性，存在哪些需要注意的问题，是房地产开发企业特 别关注的问题。本文从土地用途变更的合法性分析着手，从政府对住宅用地用于酒店式经营的监 管、相关政策现状及实践中地方政府的监管等角度对住宅用地用于酒店式公寓开发及运营的相关 法律问题进行分析，最后对需要注意的问题提出具体建议，以期为房地产开发企业、律师及法律 工作者解决实务中的问题提供借鉴。
近些年来 ，随着房地产的不断发展 ，投资多 元化需求的驱使 ，在沿海地带具有房地产投资与 旅游产业运营属性的酒店式公寓迅速发展起来 ， 很多房地产开发企业开始转向对酒店式公寓的开 发。但大部分沿海地段的国有建设用地仍为住宅 用途 ，而酒店式公寓属于商业运营 ，如改变土地 用途用于商业运营是否具有合法性，仍是很多开 发企业关心的问题。
一、基本情况
现在某公司名下用途为住宅的国有建设用地 ， 拟在完成开发建设及销售后 ，通过返租或委托运 营的方式将业主的住宅统一按酒店管理方式进行 运营。本文就该种运营方式是否合法及存在哪些 需注意的问题等入手展开分析论证 ，以期为房地 产开发企业决策提供参考，并为律师及法律工作 者解决实务中的问题提供参考。
二 、法律分析
( 一 )项目地块用地性质
1.根据项目地块的《规划条件告知书 》载明的用地性质，其中宗地一和宗地二均为二类居住 / 商业用地(R2/B1)，宗地三为 R2/B1 二类居住 / 商业用地和 B14 (旅馆用地 )。
2 .项目地块《 国有建设用地使用权出让合 同 》约定主体建筑物性质为商业 、住宅。
(二 )合法性分析
1.土地用途方面
(1)根据《城市用地分类与规划建设用地标 准 》(GB50137-2011)的规定，居住用地和商业用 地均为二级土地分类中相互平行的类别。其中 ， R2 二类居住用地是设施比较齐全 、配套环境好 ， 以多层 、中层 、高层住宅为主的建设用地;B1 商 业用地为商业及餐饮、旅馆等服务业用地;B14 旅 馆用地为 B1 商业用地的细分，包含宾馆、旅馆 、 招待所 、服务型公寓 、度假村等用地[1]。
(2)根据《 中华 人民 共和国 土地 管理 法 》 (以下简称《 土地管理法 》)第十八条①及第四十 八条 ②、《 中华人民共和国民法典 》(以下简称 《 民法典 》)物权编第三百五十条③、《 中华人民共和国城市房地产管理法 》第十八条①及第二十六 条 ②、《 城市房地产开发经营管理条例 》第十五 条③ 的规定，土地使用者不得擅自改变用途。在出 让期限内 ，需要改变土地用途的 ，应依法办理批 准手续重新签订土地使用权出让合同 ，调整土地 出让金，并办理登记手续。
因此 ，项目地块中属于居住用途的部分 ，如 未经办理相关手续的，则存在擅自变更土地用途 的风险。根据国有土地使用权出让合同的一般约 定：受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率 利用土地，未能审批同意，不得擅自变更。在出让 期内 ，需要改变本合同约定的土地用途的 ，双方 同意按照本条第二项规定办理：“(二 )依法办理 改变土地用途批准手续 ，签订国有建设用地使用 权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地 使用权出让合同 ，由受让人按照批准改变时新土 地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地 用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补偿 国有建设用地使用权出让价款 ，办理土地变更登 记。”
(3)实践中 ，直接通过完善土地用途变更手续 ，与政府土地主管部门签订补充协议 ，将“ 居 住用地 ”变更为“ 商业 ”或“ 旅馆 ”用地的可能 性极小。绝大部分企业往往采取在项目报建过程 中将酒店或相关用途申请明确载明在规划报建 、 施工许可及预售等相关证件中。一方面 ，可以证 明政府相关部门对于建设酒店项目的知情 、认 可;另一方面，在一定程度上可以作为公司在实践 中遭受政府相关部门擅自变更土地用途调查或处 罚时的抗辩理由 ，以最大程度减少或避免被政府 处罚的风险，但并不能从根本上规避变更用途的 法律风险[2]。
2.物业功能方面
(1)根据《城市用地分类与规划建设用地标 准 》(GB50137-2011)的规定 ，R2 二类居住用地 为住宅为主的用地 ，其区别于商业及餐饮 、旅馆 等服务业等经营性用地。
(2)根据《民法典》物权编第二百七十九条④ 、 《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷 案件具体应用法律若干问题的解释 》第十条及 第十一条⑤、《物业管理条例 》第五十四条⑥ 及第 六十三条⑦ 的规定，如房屋所有权人拟将住宅用途的房屋改变为经营性用途的房屋使用的 ，除应遵 守法律和法规 、业主管理规约之外 ，还应当经与 该房屋在使用上有利害关系的其他业主的同意 。 如需利用与其他房屋产权人共同享有的物业公 共部位 、共用设施设备等进行经营的 ，应当征得 具有利害关系的其他房屋所有权人 、业主大会 、 物业管理公司的同意，并按照相关规定办理有关 手续。
(3)由上可知，项目地块中属于居住用途的部 分如用于经营 ，除须按《 土地管理法 》等相关法 律法规办理变更手续外 ，还需要经有利害关系的 业主同意 ，否则将对其他业主造成侵权。此外 ， 经营主体如需利用与其他房屋产权人共同享有 的物业公共部位 、共用设施设备等进行经营的 ， 应当征得具有利害关系的其他房屋所有权人 、业 主大会 、物业管理公司的同意 ，且因此取得的收 益属于所有业主 ，可以用于共有物业分摊部位 、 公用设施设备的维修和维护等 ，如有剩余，则按 照业主大会的决定使用。如未履行上述程序的 ， 则不仅将面临民事侵权 ，还有受到行政处罚的风 险[3]。
综上所述，将居住用途的建筑用于酒店经营 的合法性 ，以履行了政府相关部门的审批手续及 取得了利害关系的业主的同意为前提 ，如未完善 前述手续，则存在合法性争议。
(三 )政府对住宅用地用于酒店式经营的监管
1.政策现状
目前 ，在法律层面暂无相关规定对类似的产 权酒店进行界定，仅有部分地区出台的规范性文 件 ，如《海南省产权式酒店建设销售管理暂行规 定 》《万宁市人民政府关于印发万宁市产权式酒 店管理暂行办法的通知 》《舟山市人民政府办公室 关于转发市城建委等部门规范酒店式公寓等物业 建设管理意见的通知 》等加以规制和监管。广东 省内暂未出台相关规定，仅有惠东县住房和城乡 规划建设局于 2017 年发布的关于《惠东县产权式 酒店建设销售管理暂行规定(征求意见稿 )》。 ①
2.政策文件的导向
从前述关于产权式酒店的规范性文件或征求 意见稿来看 ，地方政府对将住宅用于酒店经营的 方式并未严格禁止及限制 ，而是从流程监管上加 以规制 ，以促进此类房地产市场及酒店运营业务 的健康发展。
参考《 惠东县产权式酒店建设销售管理暂行 规定(征求意见稿 )》的相关内容，可以看出惠东 县对于将住宅用于酒店经营业务的导向具体表现为：第一 ，住宅用地的土地使用权人可以申请将 商品住宅用地用于产权式酒店建设，保持商品住 宅用地用途不变 ，达到一定条件的应补缴差额部 分的土地出让金;第二，对于产权式酒店，在报建 阶段即应以产权式酒店进行报建，并严格按酒店 的标准和要求进行规划、设计、建设及装修。如开 发单位以商品住宅开发报建后又擅自改为产权式 酒店销售经营的，将对违法行为进行依法处理; 第三 ，客房产权人与开发单位应当就产权式酒店 共有部分和专有部分的产权归属和使用权进行约 定。上述意见对于项目实际操作过程亦有一定的 指导意义。
3.实践中地方政府的监管
第一 ，规划设计审批方面按照酒店的标准进 行审查;第二，消防设计及验收按照公共建筑规范 进行审核，通过后方可办理竣工验收手续;第三 ， 政府相关部门定期联合对产权式公寓酒店进行检 查 ，发现问题限期要求整改。
三、建议
第一 ，鉴于将住宅用地用于酒店经营在合法 性上存在一定的不确定 ，亦无明确政策可循 ，建 议可积极与地方政府及相关部门保持沟通 ，以避 免任何环节出现问题影响项目开发建设 、销售及 后续运营。
第二 ，尽可能完善相关手续 ，从项目立项 、 报建、设计、施工及销售各个环节，均应按照政府 要求完善相关手续 ，以实现后期委托运营开发的 目的。
第三 ，销售过程中配套完善将住宅用于经营 用房的确认文件 ，以承诺或业主公约方式取得全 体买受人的同意。
四 、结束语
酒店式公寓作为新兴房地产项目 ，其发展壮 大趋势已势不可当 。面对市场不健全 、法律不完 善等问题 ，开发商和投资者应当给予充分重视并 积极应对 ，只有这样才能够有效避免各种法律问 题的产生。
参考文献
[1] 孙浩.长租公寓经营模式及法律问题探析[J]. 长春师范大学学报(人文社会科学版)，2021(6)： 35-39 .
[2] 林余双.我国长租公寓行业风险控制的法律问题 研究—— 以合同相对性为视角的分析[J].法制博 览 ，2020(12)：59-61 .
[3] 李成奇 .“长租公寓 + 租金贷”模式法律问题研究 [J].合作经济与科技 ，2022(14)：185-187 .
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