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摘要 ：随着城市建设的发展，窨井致人损害事件频频发生， 由此导致的责任人不明及责任不 清、责任划分难等法律问题随之而来。本文主要从法律层面对如何确定承担责任的主体、承担责 任的范围等方面进行探讨， 以期对解决此类法律难题有所裨益。
关键词：窨井,侵权责任,责任主体,责任范围
窨井是城乡基础设施建设的重要组成部分， 在大街小巷随处可见，随着窨井使用时间久远 及被盗等原因出现窨井盖缺失、破损、沉降等现 象，导致行人死伤、车辆损坏等情况时有发生。出 现这类问题后，受害人往往找不到承担责任的主 体，相关部门也互相推诿，导致受害人维权难、 问题窨井维修难等问题。如何准确认定责任承担 主体、科学界定责任范围、合理划分责任，是亟需 我们思考的问题。
一 、责任主体的确定
《 中华人民共和国民法典 》( 以下简称《 民 法典》) 第一千二百五十八条规定，在公共场所 或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人 损害，施工人不能证明已经设置明显标志和采取 安全措施的，应当承担侵权责任。窨井等地下设 施造成他人损害，管理人不能证明尽到管理职责 的，应当承担侵权责任。这是公共场所或者道路 上施工致害责任和窨井等地下设施致害责任的主 要法律依据。之前的《 中华人民共和国侵权责任 法 》( 已废止，以下简称原《侵权责任法》) 第 九十一条规定，在公共场所或者道路上挖坑、修 缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安 全措施造成他人损害的，施工人应当承担侵权责 任。窨井等地下设施造成他人损害，管理人不能 证明尽到管理职责的，应当承担侵权责任。《 民 法典 》对此问题的规定与原《 侵权责任法 》的 规定并无太大区别。由此可见，依据上述法律规 定，窨井致人损害的责任主体主要分为两类，一 类是公共场所或者道路上施工的施工人，另一类 是窨井的管理人。
( 一 ) 公共场所或者道路上施工的施工人承担 责任
公共场所或者道路上施工的施工人承担责 任的构成要件为以下方面：第一，必须是在公共 场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等施工 作业。公共场所或者道路是公众聚集、通行的地 方，在这一范围内施工客观上存在潜在的危险， 极易发生事故。第二，未设置明显标志和采取安 全措施。这是法律对在公共场所或者道路上施工 致人损害责任的特殊规定，而设置明显标志和采 取有效安全措施也是该责任的免责事由。一是警 示标志设置要明显，要醒目，足以引起他人对施 工现场的注意，足以使他人意识到此处施工现场 有危险而有所警惕并进一步采取减速、避让等相 应的安全应对措施。例如，警示标志要用醒目的 红色、黄色，标志要大一些，保证他人很远就注 意到。阴天或者夜间的施工，应当设置警示灯及 闪光警示等。在高速公路上施工，必须在距离施 工现场较远的地方就要设置警示标志，提醒他人 注意，给他人留足足够的反应时间，不能仅仅在 施工的地点设置警示标志，由于高速上车速很 快，如果警示标识离施工现场过近，他人发现危 险再采取措施可能就来不及了;二是警示标志设 置要稳固，管理人应对其进行随时维护，使警示 标志持续地存在于施工期间。例如，警示标志要 牢固，具有防大风防雨功能;三是仅设置明显的 标志不足以保障他人的安全的，施工人还应当采 取其他有效的安全措施。例如，在道路上挖坑， 通常应当将施工现场用围挡等保护设施围起来， 其坚固性要足以保护一般人的安全，使经过的人即使未注意到或未来得及采取避让措施也能起 到一定的保护和缓冲作用。如行人行走时低头看 手机，即使碰到了坚固的挡板，也只是撞了头而 已，而不会掉进窨井。第三，必须存在受损害的 事实。所受的损害包括人身损害和财产损害。第 四，受害人所受的损害与“ 未设置明显标志和采 取安全措施 ”之间存在法律上的因果关系，损害 系由此所造成。
( 二 ) 窨井的管理人承担责任
此处的管理人应理解为有管理、维护、保养 职责的产权人、使用人、维护人。管理人可能是窨 井的所有人，也可能是窨井的使用人或维护人， 应依据管理义务由谁承担确定责任主体。责任主 体必须是有完全民事行为能力的公民或具有独 立的法人地位，能够独立承担民事责任的法人。 现实中，据有关报道，损害发生后，往往找不到 直接承担责任的主体，有关部门也相互推脱，受 害人维权困难。窨井管理人的确定存在的难题主 要有：一是权属复杂，窨井从使用功能上，有供 水、供电、供热、通信、燃气等多种功能，有的窨 井同时承担多种功能，涉及产权单位多，存在管 理盲区，责任追究难落实;二是无主窨井难以确 定所有人或管理人，窨井数量多，分布面积广， 有的窨井废弃，窨井盖缺失。
解决以上难题的思路有：一是从窨井盖的标 志确定其所有人或管理人，如有的窨井盖明确印 有“ 某某通信 ”“某某供暖 ”字样，可以通过名 称确定责任人;二是对缺失井盖或者井盖标识不 清的，通过窨井内的设施确定其所有人或管理 人，有的窨井内的设施如井壁上或线路上印有 “ 某网络通信 ”或者是“ 供水 ”“供电 ”字样，或 者附近有使用单位的警示标志如“ 某通讯设施禁 止开挖 ”等，可以用来识别。对综合型功能的窨 井，里面有多家线路或管道，可以通过“12345 电 话 ”或社会网格化管理功能召集相关供水、供电、 通信等单位来一一识别，确定事发时该窨井的管 理者。如果多家单位都在使用，由其自行协商责 任比例，协商不成均等担责;三是案件诉讼到人 民法院后，人民法院在受害人初步承担举证窨井 管理人的情况下，依据举证规则，将举证责任适 当转移给被告人，由被告人就不在其使用或管理 的义务范围内“ 排除其责任 ”，否则结合依职权 调查的情况，依据案情确定其承担责任;四是所 有人和管理人分离的情况下，依据有关职能部门的文件确定的管理主体或者当事人之间的维护合 同确定管理人;五是废弃窨井因为历史原因，窨 井的所有单位已被撤销或其职责已被合并到其他 单位的，应由撤销单位牵头梳理责任承担主体， 或由现阶段承担该职能的单位承担责任。
( 三 ) 职能部门承担责任
如综合型功能 (管廊) 窨井的规划、施工、管 理均为职能部门，那么应依据其未尽到管理责任 的事实承担责任。依据很多城市发布的窨井管理 办法，相关职能部门承担其辖区内窨井的管理责 任和维护的协调责任，虽然窨井的使用者不是职 能部门，但其因为未尽到管理职责，亦应承担相 应的责任，具体责任的确定涉及行政管理职责的 规定 ，对职责不清的问题需要进一步完善。
二 、责任范围的确定
( 一 ) 民事责任
《 民法典 》第一千一百七十九条规定，侵害他 人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交 通费、营养费、住院伙食补助费等为治疗和康复 支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成 残疾的，还应当赔偿辅助器具费和残疾赔偿金; 造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。 同时，依据《 民法典 》第一千一百八十三条规 定，侵害自然人人身权益造成严重精神损害的， 被侵权人还有权请求精神损害赔偿。对造成公民 或法人财产损失的，应赔偿财产损失，对营运车 辆 ，还应赔偿营运损失。
( 二 ) 刑事责任
现实中，盗窃、破坏窨井盖等行为导致人员伤 亡事故，严重危害公共安全和人民群众生命财产 安全，此类行为的社会危害性大，要依法运用刑 罚手段进行惩治。有观点认为以盗窃罪惩罚偷盗 井盖者，这与盗窃窨井盖的社会危害性不一致， 不足以弥补对社会造成的损失。2020 年 3 月，最 高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布 的《关于办理涉窨井盖相关刑事案件的指导意见 》 为办理此类案件提供了指南。应依据该意见的规 定，从严惩处。
( 三 ) 行政责任
对承担管理责任的行政部门或有管理职责的 国企来说，其未尽到管理职责，发生了安全生产 事故，应依据《 中华人民共和国安全生产法》《 中 华人民共和国监察法 》的规定追究行政责任。
三 、责任比例的确定
责任人需要承担的责任主要是民事责任，就 民事责任来说，责任比例的确定，一般依据过错 责任原则。《 民法典 》第一千一百六十五条规定， 行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应 当承担侵权责任。依照法律规定推定行为人有过 错，其不能证明自己没有过错的，应当承担侵权 责任。同时，《 民法典 》第一千一百七十三条规 定，被侵权人对同一损害的发生或者扩大有过错 的，可以减轻侵权人的责任。受害人在前行中也 有观察义务，理应合理注意路况，发现路况异常 时应采取减速、绕行等措施。实践中，应以普通人 的注意义务衡量受害人的责任。一般来说，受害 人之所以受伤是因为没发现危险，如果发现，一 般就不会成为受害者了。对不知存在危险的受害 人，应不承担责任或依据具体案情承担很小的责 任。实践中也存在有些受害人明知道路施工存在 危险，而擅自挪动挡板等安全设施，轻信能够安 全通过，却最终因此受伤的，这种情况，其自身也 应承担相应过错责任。
四、完善以法律监督为统领的社会协力机制
加强对窨井的管理，体现着对公民生命权、 健康权的尊重，有利于维护社会的和谐稳定。那 么，窨井管理的职能部门不尽职责怎么办?从法 律层面，建议建立以检察机关法律监督为统领 的监督与倡导、社会协力的长效机制，推进社会 管理创新。这对检察机关来说，依法履行监督职 能，既是法律规定的义务，也是为人民服务的忠 诚实践。对职能部门来说，有监督必有压力;对 窨井的管理人来说，切实做好日常的管理，减少 了事故的发生;对社会来说，防患于未然，善莫 大焉!
( 一 ) 检察机关积极监督
检察机关积极履行法定监督职责，监督职能 部门必须履行法定职责，同时倡导其在履行好法 定职责的基础上进一步创新。工作模式首先是通 过追究职能部门的渎职责任、追究有直接责任渎 职人员的法律责任作为威慑。其次是提起公益诉 讼，《 中华人民共和国安全生产法 》第七十四条规 定：因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者 导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益 受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、 行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。最后是 向相关部门发出检察建议 [1] ，督促其依法履行职 责，明确井盖权属，统一投诉渠道，协调窨井高效使用与统一管理，既使所有窨井有人管理，又有 效降低管理成本。
( 二 ) 职能部门切实履职尽责
职能部门应切实履职尽责。如城市管理部门 和建设管理部门，作为窨井主要的管理者，应切 实制定行之有效的措施，对本辖区的窨井做到数 明、责任清，应通过核查，明确井盖权属，对权属 确实无法确定的统一由政府职能部门管理起来， 建立统一的队伍，为节省开支，可以将责任放到 与业务有关的市政等部门，定期巡查，对有问题 的窨井及时更换。
( 三 ) 强化社会治安巡查
治安部门有时间的情况下可以将窨井安全巡 查作为工作内容之一，之前有报道，为防止小偷 盗窃窨井盖，有的把钢铁的窨井盖焊死，有的将 完好的铸铁井盖换为成本高的含铁量低的球墨井 盖，浪费社会资源。社会治安好了之后，偷窃窨井 盖的现象减少 ，就不必再如此浪费社会资源。
( 四 ) 加强安全防范
更新窨井的安全防范技术，加装安全网，探 索科技化、数字化的管理新模式，据报道 [2] ， 2021 年，张家口市出台了《 张家口市城市窨井井 盖信息码编码规则》， 规定了各等级城市道路井 盖的编码原则、编程结构和编码方法，提出“ 一 盖一编码 ”， 若此项工作做好后，井盖维护人 员、热心群众均可通过手机扫码的方式，上报问 题井盖信息，达到及时发现隐患、及时处理，实 现方便公众辨识、联动综合管理、提高处置效率 的目标 。这一模式值得推广。
( 五 ) 创新社会管理职能
如将窨井巡查工作列入巡防范围，推行志愿 服务，倡导志愿者进行义务巡查等等。在保证窨 井最基本功能的前提下，实现窨井的多功能化探 索，艺术化、美化窨井盖，同时使其兼具指路等多 种功能 ，等等。
窨井关系着每一个人的安全，应以法律责任 的明确为路径，切实使窨井安全问题防患于未 然 ，切实保护人民群众的“ 脚下安全 ”。
参考文献
[1] 周斌.最高检第四号检察建议剑指窨井“吃人”——推动多部门合力开展窨井盖问题治理[N].法制日 报，2020-06-17(3).
[2] 高珊.“检察建议”守护群众“脚底下的安全”[N].河北日报，2022-02-28(7).
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