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摘要：警察选择性执法是警务执法实践中客观存在的一种现象。从它产生的原因和后果看，其 存在具有一定的正当性，但法律规范模糊和自由裁量权使用不当、执法监督体系不完善、执法者 素质不高、执法过程中易受人情关系干扰、社会舆论影响等等都是导致警察选择性执法异化的风 险因素。要预防和消除之，必须采取明晰完善相关法律、限制与合理使用自由裁量权、建立程序制 度、健全执法过程监督体系和事后责任追究机制、提升警察个人职业素养与执法能力、引导公众 舆论正确理解等一系列对策予以治理。
一、警察选择性执法的正当性及其异化
警察选择性执法是指警察行政执法活动中， 综合考虑现实要求、执法成本、执法效果、执法环 境、社会舆论等各方面的因素后，基于执法资源 不足、提高执法效率的目的，在法律法规许可的范 围内，针对相同或基本相同的法律事实，对执法的 有关指标加以取舍，对执法对象给予差别对待， 有的作为，有的不作为，或采用不同执法方式，以 及运用不同法律规范的警务执法模式，而不是随时 随地不考虑任何因素的任性执法。其主要强调的 是“ 执法形成过程中的选择作为 ”“也不排除选 择过程中所涉及裁量权的运用 ”。[1] 这种特殊的 警务执法模式很容易引发社会争议，常常被指责 为执法不公，与法治进程相悖。
尽管饱受争议，但是在警察执法实践中，选择 性执法却是长期且稳定存在的客观现象。笔者认 为，既然在日常的警务实践中会时常出现警察选 择性执法的现象，那就说明选择性执法还是有其 存在的正当性和价值的基础，理由如下：
首先，警察在日常警务实践活动中尤其是行政 执法中，大量运用选择性执法也是基于现实的考 虑，基于警务资源不足或者执法成本高昂，警察必 须在执法模式上进行灵活的选择，以达到合理的资 源配置，或减少执法费用，毋庸置疑，这样的执法 方法可以有效降低执法成本，提高执法效率，有 利于处理在日常警务实践中的突发事件，维护社 会的稳定，实现公安机关的既定目的。事实上，警 察在侦办刑事案件过程中，在调查取证、收集信息、确定强制措施等方面也可能有选择性地进行 执法，究其原因，有的是因为法律法规没有明文 规定，有的是因为案件复杂程度超出预料，影响 面广，如果严格按照法定程序处理，可能达不到 预想的结果，也不能保证执法效率，因此，警察选 择性执法在刑事执法的过程中发挥着不可替代的 作用，也是警察灵活执法的一种体现。
其次，成文法律具有滞后性，因为法律都是根 据以往发生的典型现象制定的，但法律的适用对 象却是制定以后所发生的新的社会现象，与原来 针对典型现象制定的对象还是有所不同的，因此 赋予执法机关在执法中拥有一定的自由裁量权是 必需的。当今社会又处于飞速发展的转型时期， 有些时候执法者在处理突发事件的过程中会遇到 某些问题没有法律规定的情况，面对这种情况， 执法者既不能生搬硬套某个法律规定来强制执 行，也不能放任这种问题任由其发展，此时，选择 性执法就成了解决这种问题的最优选择。警察依 据裁量权，根据实际情况来灵活处理当时出现的 突发事件，在执法对象、执法时空、执法领域、执 法方式等方面有所选择，以尽可能地解决问题， 彰显法律的权威，在这个时候，选择性执法这种 执法方式就能够收获意想不到的社会效果。
最后，尽管我国的法律体系日益完善，公众 的法律意识也在日益增强，但也不排除在日常处 理违法事件中，也会遇到某些当事人不服处理决 定，或者极个别的当事人不懂法律法规的情况， 这时候，为了防止事态的扩大，造成较大的社会影响，警察在综合考虑舆论和社会影响的情况下， 也可以运用选择性执法这种方式来进行处理，及 时化解矛盾，保障社会的稳定，也能够不违背法 律法规的规定，让当事人服从处罚决定。
由此可见，警察选择性执法的正当性基础主要 来源于法律赋予的自由裁量权，它是一种合理的 执法策略，能够平衡在执法实践中存在的冲突， 也正是由于有这种执法方式的存在，才使得警察在 复杂的执法环境下处置执法问题时留有更大的自 由裁量空间，能够让警察根据现实要求和执法现 场情况，发挥自身主观能动性，权衡执法成本与 执法效果做出正确判断，灵活处理案件，从而做 出合法合据的执法决策。同时，警察选择性执法 本身也应该被严格限制在法律范围内，做到“ 有 法可依，有法必依，执法必严，违法必究 ”，它必 须是警察在确保执法公正的前提下，为了提高执 法效率，权衡执法成本与执法效果之间的正当比 例，而后做出的最优执法模式。
综上所述，笔者认为警察选择性执法不应该 被绝对地理解为对社会法治的背离，警察选择性 执法重点在于“ 选择”， 其行为结果不外乎这两 种：一种是警察根据客观情势的变化，在执法上 进行主动调整，以求获得执法上的灵活性和实效 性、执法公正与执法效率的统一，从而实现政治、 经济和社会目标，这些都属于正当的选择性执 法，应该在一定范围内被视为合理的存在;另一种 是警察被相关利益所驱使针对不同的客体，凭借 法律或者制度的漏洞，故意采取区别对待，为实现 警察自身利益最大化，从而做出违背法律法规的 选择性执法，出现执法不公或执法腐败现象，这些 就属于选择性执法的异化，应该采取有效的治理 对策加以防范和消除。[2] 后者也正是本文接下来 将要展开讨论的问题。
二、警察选择性执法异化的原因
警察选择性执法虽说有一定的合理性，但其 中依然存在着许多影响执法公正，导致选择性 执法异化的隐患。归纳起来主要体现在如下几个 方面：
( 一 ) 自由裁量权使用不当
警察的选择性执法与自由裁量权密切相关， 在选择性执法实务中，警察的自由裁量权的行使 得当与否决定着选择性执法行为的正当与否。成 文法律规定的滞后性和局限性是警察现场选择性 执法成长的土壤，事实上，每一部法律都会多多少 少存在着漏洞，尽管我国的法律体系日趋健全，但 因为我国处于改革开放、新旧转型期，各种利益冲 突越来越激化，各种不当行为层出不穷，法律的 滞后性使得现有法律无法涵盖所有的新情况，又因为我国幅员辽阔，民族众多，各地区的经济文 化、风俗习惯都各不相同，法律的局限性使得任 何一部再完善的法律都不可能兼顾各个地区的发 展特点，在某些案件没有具体法律法规规定的情 况下应该如何适用法律，又应该如何去执法，都 是在考验警察能否灵活处理事件的能力，此时， 警察就可以谨慎行使法律赋予的自由裁量权，在 复杂的现场执法过程中可以根据现场实际情况权 衡执法成本和执法效果，来选择最为合适的法律 和执法模式。
法律虽然赋予了警察拥有一定的自由裁量权， 但是却未设置清晰的法律边界和程序制度，而缺 乏程序规制的自由裁量权就必然会存在被扩大或 滥用，被滥用的自由裁量权就必然导致执法不公 或执法腐败。
(二) 执法监督体制和执法责任追究机制不完善
在当前警察执法实践中，无论是行政执法还 是刑事执法，无论是公安部门制定的执法策略， 还是具体到个体民警在执法过程中的行为，都存 在着选择性执法的现象，警察可以进行选择性执 法的范围很广，但是并不是所有的警务执法都必 须选择性执法，这就需要对选择性执法进行监督 和控制。我国目前对执法部门和执法警察的执法 过程还没有建立起全方位全覆盖的监督体系，更 缺乏针对选择性执法行为的事后责任追究机制和 问责机制。执法监督也仅仅只面向执法部门，没有 具体落实到一线执法的每一个民警，因此警察选 择性执法也难以被有效监督。当执法主体脱离监 督制约时，很容易出现执法者根据自己的利害关 系取向在法律给定的自由尺度内从重或者从轻， 为权力寻租提供有效的空间，随意性执法，出现 有法不依、违法不究的可能性，难以让法治秩序 得到根本的维护。加之监管部门缺乏主动性，对相 关责任人只有在引起社会争议之后才进行调查处 理，无法从根源对警察非正当性选择性执法进行 制止。对于一线执法民警的微观考察，虽然有法 制、督察、纪委监察等配套监督部门的管理，但受 现场性、低可视性的影响以及没有标准化的裁量 评价标准，可能会出现“ 人情案 ”“关系案 ”“金 钱案 ”等等掺杂个人目的的选择性执法。而非正 当选择性执法的事后责任追究机制、问责机制的 空缺，使得非正当性选择性执法的过错成本几乎 为零，权力寻租式或随心所欲的选择性执法就会 大行其道。
( 三 ) 执法过程易受人情关系干扰
在法治建设推进进程中，人情和关系仍然是 整个中国社会的隐性规则，警察会在不经意间将 人情和关系融入到日常的执法实践工作中，警察的生活经历、社交圈子、个人情感、个人利益以及 个人价值观等因素也影响着自身的价值判断与行 为选择。在警察执法过程中，很多执法对象提前 通过金钱、关系或者人情主动向警察寻求庇护， 一些意志薄弱的警察在金钱的诱惑或者人情的俘 虏下，难免会被相关利益所驱使从而做出违背法 律法规的选择性执法，对应该受到处罚的违法对 象避而不查或者视而不见。这种权钱交易、权情 交易式的选择性执法是一种滥用权力的表现，成 了违法犯罪分子的保护伞，甚至会助长违法犯罪 分子的嚣张气焰，削弱公众对法律的依赖度和信 心，阻碍国家法治进程的推进。
( 四 ) 执法者自身职业素养与执法能力不足
警察选择性执法与执法者个人的法律素养及 其执法能力有密切关系。执法者的素质包括政治 素质、法律素质、业务素质和职业道德素质等，这 些素质决定了其执法的方式。如果警察的法律意识 不强，信念不够坚定，执法能力不强，有法不依， 执法不严，那么他在执法过程中就有可能为了个人 利益而以权谋私，徇私枉法，做出随意性很大的选 择性执法行为。部分民警的法律知识储备较为欠 缺，现场执法过于依赖感觉和经验判断，对法律法 规理解有偏差、较为模糊，因此可能在现场处置 中无法依据法律采取恰当的行为。部分民警对于 执法过程中执法语言的正确使用、执法手段的选 择、处罚强度的把握等现场执法处置与应变的业 务能力有所欠缺，甚至为避免执法失误倾向于选 择易于执法的对象进行执法，对于较难处理的执 法情况进行回避。
( 五 ) 社会舆论导向的影响
警察选择性执法的目的是维护社会稳定，因 此执法者必须随时关注社会对执法效果的反馈， 并根据反馈信息不断调整执法重点及执法方式， 这样的执法方式虽然可取，但也存在着很大的问 题，如果警察在执法过程中过于顾及社会舆论影 响，失去办案的原则立场，那他就不能做出理性 的判断，也就不能做出正确的执法抉择，如此就 会偏离执法的初衷，导致执法效果大打折扣，最 终也无法达到公众的满意程度。
三、警察选择性执法异化的治理对策
( 一 ) 限制和合理使用自由裁量权
法律法规本身符合社会实际，是要在遵循法 律基本原则及我国基本国情的前提下，对现在及 未来存在可预测的社会实际做到具体问题具体 分析。首先，应该在法律层面有效涵盖我国产生 的新的社会关系和社会现象，修订或者废除已不 能满足社会实际需要的法律法规，系统分析全国 警察自由裁量权的行使情况，进一步规范自由裁量权基准制定和管理工作，明晰法律概念与警察 执法特定领域的自由裁量权的界定，防止滥用自 由裁量权，引导警察合理使用自由裁量权，做到 “ 有法可依、严格执法、自由裁量为例外 ”， 真正 实现对社会的管理处于有法可依的状态，构建高 质量的公安执法法律体系，而不再是过多依赖于 政策、文件的下发进行管理;其次，法律对处理社 会关系、社会事务的指导应当更加明确、规范，明 晰公共话语中的法律概念，将更多的可能性事件 涵盖在法律管理之下;最后，明确警察选择性执法 所需恪守的基本原则，从警察本身具有一定的自 由裁量权入手，参照《 公安机关执法细则 》的规 定，科学制定警察选择性执法的边界，规定不同 情况下的执法细则和规范，确保警察执法中“ 选 择 ”的幅度、范围以及内容与执法情况相适应。
( 二 ) 建 立 系统、合 理、可操作 的执 法“ 选 择 ”程序
警察选择性执法不仅有相关部门执法的选择，也有一线民警在执法过程中的选择，但是我 国现阶段对警察选择性执法的“ 选择 ”标准、遵 循的“ 选择 ”程序还没有系统、科学的规定。为 减少任性选择性执法，防范选择性执法异化，不 但要建立一套系统、严密、合理、可操作的执法 程序，打造全面覆盖、有机衔接、闭环管理的执 法记录链条，实现警察执法活动从执法决策、执 法主体、执法依据、执法模式、执法过程到执法 结果的全过程纳入程序规制，实现警察执法活动 全过程留痕、可回溯管理，从执法程序上对选择 性执法进行规制，去选择性消解选择性执法异化 的风险，而且对执法活动中的“ 选择 ”行为以及 可能会出现“ 选择性 ”的执法办案流程、环节， 也要有明确的评判标准、完整的审核程序和闭环 管理的执法记录链条。以此尽力减少不正当的或 随意的选择性执法，有效防范警察执法腐败或执 法不公，更好地保护执法对象的权益，维护公平 正义。
( 三 ) 健全执法监督体系和强化执法责任追究 机制
1.健全警察执法的监督体系。减少非正当的 警察选择性执法需要构建严密的执法监督体系， 首先要通过内部控制和外部监督相结合、国家机 关监督和社会监督相结合，建立让权力机关、监察 机关、司法机关、社会组织和社会公众等共同参与 的全方位立体式监督体制，保证公安部门的执法 活动公开接受公众监督，减少违背法律法规的执 法行为的发生;其次还要确立公开的警察现场执 法的监督机制，严格落实督查制度、法制部门监 督制度、公安行政复议制度、职务回避制度等内部控制，促进选择性执法向最优执法模式转化。
2.完善警察选择性执法的司法审查制度。警 察选择性执法要以平等原则为核心，建立科学可 靠的司法审查体系，保证选择性执法目的的正当 性和合理性，同时又要坚持适度比例原则，让警 察在执法办案中能够发挥自身主观能动性，充分 衡量公共利益、个人利益以及不同当事人之间的 利益，选择合法有效的执法手段，投入最小的执 法成本，同时也能够有效维护社会秩序的稳定。
3 .强化非正当选择性执法行为的责任追究 机制。“ 建立不合理选择性执法行为责任追究机 制是进行合理的选择性执法行为的保障 ”[3] 。要 建立选择性执法的事后追责机制、问责机制，设 立连带责任制，加强上下级之间的监督，保证执 法的公平公正。利用现代科学技术进一步加强执 法信息化建设，逐步建立警察的数字化个人执法 档案、执法信用信息库以及重要执法场所的电子 视频监控设施，为减少和发现警察执法的过错行 为，使责任认定公平、公正、及时。当执法者滥用 选择性执法的成本大于自身权力寻租带来的收益 时，选择性执法异化现象就会相应减少。
( 四 ) 全面提升警察的职业素养与执法能力
1.要全面提升警察执法的职业素养包括法律 素养、心理素养。加强执法技能培训，强化警察责 任意识，建立正确的权力观、职业观、道德观和价 值观，让警察提高自我约束力，建立高素质的现 代警察队伍，维护宪法和法律的权威，维护社会 和谐稳定。
2.加强相关执法能力的培训。科学制定警察 执法培训标准化体系，定期开展警察职业素养和 执法能力的教育培训，如新法新规的运用介绍、 信息化执法技术的培训和应用、执法现场风险防 控与应对、常见警情执法指引解读等。提高警察 对相关法律及程序的熟悉程度和熟练运用能力， 增强在法律框架下的灵活应变能力，以便警察在 现场执法中能够迅速做出正确的处置，避免出现 因警察个人执法能力不足而导致的选择性执法 异化。
( 五 ) 引导社会舆论理解正当的选择性执法
1.加大对相关新政策信息的宣传。通过如微 博、微信公众号、短信提醒、电视和广播相关政 策解读等多种方式以及开展警察进校园、警察进 小区等形式对民众面对面交流，现场对疑难问题 进行解答，使民众对当下政策调整的相关信息有 所了解，有心理预期，规范自身行为，既避免自身 对警察的执法行为不能理解而误认为是选择性执 法，又和谐了警民关系，实现共同参与社会治理。
2 .加强与媒体和公众的沟通，消除公众对 警察正当的选择性执法的认知偏差。一方面，公 安机关及时利用官方媒体平台如微博、微信公众 号、抖音等与社会、媒体、当事人沟通，将相关事 件细节作披露，把选择性执法的原因、执法手段 的相关法律依据解释清楚，消除误解，掌握舆论 主导权;另一方面，相关涉事民警在执法时出现群 众争议时，应该耐心解释清楚，及时当场化解认 为“ 被针对 ”对象的负面情绪，从源头上得以缓 解矛盾。
3.对非正当的选择性执法零容忍，及时做出 处理。因警察不正当的选择性执法而导致舆情危 机，应当在第一时间查明真相，通过权威平台发布 警情通报，交代事情经过及结果，对相关违纪违法 的警察给予处理并公告。一方面，有利于展现公安 机关对选择性执法异化行为的零容忍，及时消除 选择性执法异化的负面影响，平复公众的情绪;另 一方面，有利于进一步对公安执法队伍进行警示 教育，提高警察的依法执法、公正执法的意识。
四 、结语
选择性执法是当前我国警务执法领域较为长 期普遍存在的现象，其通过“ 运动式执法 ”“专项 整治 ”“突击整治 ”等执法模式，在缓解我国现阶 段警务资源不足和社会治安需求之间的矛盾、迅 速消解各种社会治安危机、降低执法成本、提高执 法效率等方面功效显著，但在学术界，对警察选择 性执法正当与否、利弊得失一直存在着争议。笔者 认为在法定自由裁量权的合理使用及执法效果突 出的基础上，应当肯定警察的选择性执法具有一 定的正当性和必要性，同时为了防范和消除选择 性执法异化的风险及其不良后果，需要进一步完 善相关法律法规，严格限制和合理使用自由裁量 权，建立选择性执法的程序制度，健全选择性执法 的监督体系和强化事后责任追究机制，同时公安 机关也应当加强队伍规范化建设，全面提升警察 的职业素养与执法能力，最后还应该鼓励和引导 各种社会力量，尤其是媒体和公众舆论正确认识 和有效监督警察的选择性执法。通过这一系列治 理对策，可以最大限度地利用警察选择性执法之 利，最大程度地消解警察选择性执法之弊。
参考文献
[1] 涂鸣越.警察选择性执法的规制研究[J].湖南警察学院学报，2020.32(2)：81-89.
[2] 刘文鹏.论基层派出所的选择性执法—— 以加强执法管理为视角[J].公安研究，2011(6)：46-50.
[3] 张杰英.杜绝不合理的“选择性执法”[J].人民论坛，2018(29)：98-99.
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