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摘要：全民教育充分体现了教育的平等性与公平性，义务教育的均衡发展是实现教育公平的一种重要前提，从全民教育看我国义务教育均衡发展的政策演进，发现在义务教育发展过程中仍存在诸如“义务教育区域不平衡、校际不平衡、择校热”等现象。本文从全民教育的视角出发，提出义务教育发展的对策：第一，增强教育活力，提供优质资源；第二，加大教育经费投入；第三，加强区域协同发展，发挥牵引连带作用。
关键词：全民教育；义务教育；均衡发展
本文引用格式：邓骄豪.从全民教育看我国义务教育的均衡发展[J].教育现代化，2019，6（7）：179-181
一全民教育
（一）全民教育的基本内涵
全民教育思想的正式提出，始于1990年3月在泰国宗迪恩召开的“世界全民教育大会”（又称宗迪恩大会）。全民教育英译为“Education For All”，这就体现了全民教育是不分种族、阶级而面向世界上每一个个体的。全民教育的基本目标或称“最终目标”是满足全体儿童、青年和成人尤其是女性的“基本学习需要”，主要包括基本的学习内容和学习手段。[1]全民教育它的提出促进教育公平的历史必然，也是终身学习、终身教育的重要基础。全民教育思想体现的是国际社会对教育的关注，认为教育的权利应当是公正的、平等的。因此，从社会角度来看，每个人都能够真正拥有受教育的权利和机会，基本的学习需要得到满足，社会的包容性、宽容性与共享性才能体现。
（二）全民教育的目标与特点
1.全民教育的目标：1990年的宗迪恩会议通过的《世界全民教育宣言》确认了全民教育的最终目标是满足全体儿童、青年和成人的基本学习需要。会议通过《满足基本学习需要的行动纲领》，其中详细提出了全民教育的六大具体目标，[2]表现了国际社会对全民教育发展的展望。此后，“世界全民教育论坛”会议的召开对全民教育的历程做了全面回顾、分析与评估。同时，会议通过了《达喀尔行动纲领》，形成了全民教育的新的发展目标。六项目标涉及到幼儿保育和教育、初等教育、青少年继续教育、成人扫盲和技能培训、教育性别平等、教育质量等方面。
2.全民教育的特点。第一，全民教育具有普及性。全民教育思想的提出和目标制定致力保障每一位有教育需求人均享有受教育的权利。第二，全民教育具有全方位性。它是终身教育的基础，其内容涵盖了幼儿教育、初等教育、成人继续教育、青年劳动培训与非正式教育等多方面。第三，全民教育强调在普及的基础上追求更高的教育质量。旨在保障所有人受教育权利的同时，强调学习者在学习中的主动意识与主体地位，一方面重申了人的基本受教育权利，另一方面又致力于为学生的终身学习与发展奠定良好的基础。教育公平与教育质量，一直是全民教育思想的关键所在。
二 义务教育均衡发展
（一）教育均衡发展
教育均衡发展，是一种以“均衡”为目标的教育发展观，强调教育在城乡、校际、学生个体等几个方面相对平衡、公平发展的状态。教育均衡发展旨在保障每一位学生都享有接受优质教育的权利，其核心是教育的公平化。关于“教育均衡发展”，并没有一个准确的学理上的定义，有些学者从自身研究的角度出发，对其进行了相应的描述性定义。于建福指出，“教育均衡发展，是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。”[3]而袁振国认为，所谓教育的均衡发展，是指使受教育者受到相同数量和质量的教育，教育的均衡发展是教育机会平等的基本保证。[4]本文认为，教育均衡发展实质上是在教育公平原则的支配下，教育机构、教育对象在教育活动中能够享受平等的待遇，既包括由国家外部条件所决定的教育机会、教育经费以及教育资源的平等，也包括由教育过程本身所涉及的教学内容、师生互动等部分的平等。除此之外，相应的支撑教育公平的教育政策与法律制度则是教育均衡发展实际推动中不可或缺的部分。
（二）义务教育均衡发展
1.我国义务教育均衡发展政策演进
义务教育实质上是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制度。其本质属性是强制性、免费性、普及性，[5-7]其中普及性一方面强调了教育对象是面对全部适龄儿童。我国最早提出义务教育问题是在20世纪初。1986年第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，由此，中国普及九年义务教育进入了一个新阶段。2000年底，我国普及九年义务教育与扫除青壮年文盲的两个目标基本得到实现。
在基本普及九年义务教育以及对农村基础教育进行相应改革之后，2002年颁的《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中首次提出了“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”的目标。至此，“义务教育均衡发展”在国家意志层面上被提出。2005发布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，从2006开始至2007，我国西部、中部和东部地区农村义务教育阶段学生的学杂费全都得到免除。2006年通过的《中华人民共和国义务教育法》，把义务教育均衡发展由政策层面上升到法制层面，同时明确指出，国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源。2010年，《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出“把均衡发展作为义务教育的重中之重”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“均衡发展是义务教育的战略性任务”，明确要求切实落实有效措施缩小各种差距推进义务教育的均衡发展。”2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》及相关部委的系列文件，确立深入推进义务教育均衡发展的指导思想、基本目标、政策措施和体制保障。进入21世纪，我国义务教育逐渐从以普及为目标走向以“均衡发展”为目标。
2.我国义务教育存在的非均衡现象
第一，区域、城乡之间的差距。关于这些问题许多学者从不同的角度切入对其进行了论述，刘志军在《义务教育均衡发展的实证研究》一文中，通过分区域统计2009-2015年普通中小学生均公共财政预算教育事业性经费支出，得出2009到2015年我国东部省份、中部省份、西部省份“在经费支出上东部优于西部，西部优于中部——尽管西部和中部与东部的差距在不断缩小，但差距仍然较大。”其原因一方面是由于义务教育均衡政策的倾向性，使得国家一开始就更为注重对西部的扶持，而东部依靠自己雄厚的经济实力与其自身教育发展的自组织力，其义务教育都取得了较为理想的效果。城乡之间的差异则多表现为城乡教育资源、教育经费、教育条件、师资水平以及教育质量等方面的不平衡。
第二，校际之间的差距。我国义务教育发展不均衡同时也体现为同一区域与城市中不同学校之间的差距，在“重点学校”与“非重点学校”间的教育资源分配存问题上表现的尤为突出。重点学校的辐射力使得有雄厚实力积淀的重点学校在发展中不仅能够得到政府的重点支持，还能吸引更多的优质生源以及师资，这就造成了重点学校与非重点学校之间，在人力资源、物质资源与生源等方面存在一定差距。由于不同层次的实验学校、重点学校和一些新兴民办学校的存在，尽管处于同一区域，不同学校在资源配置等诸多方面仍存在着较大的差距。
第三，择校热。当前我国的义务教育阶段“重点”与“实验”学校仍然存在，买“学区房”享受优质教育资源也是普遍存在的社会现象，于是便出现了“择校热”。“望子成龙，望女成凤”，这是一切家长所通有的心理，家长认为进入好的学校孩子就会有好的未来，为了不让孩子输在起跑线上，不惜一切代价也要让自己的孩子进入好的学校。家庭条件优越的学生可以花费巨额的择校费或者不惜通过高价购买学区房调户口等非常规手段让孩子上到优质的学校，而条件普通或贫困家庭的学生则被阻挡在外。这样的现实情况，会使一些资源配置相对薄弱的学校会面临着招生困难的处境，而优质的教育资源则会成为有钱人享受的专利。义务教育均衡发展实际上在“择校现象”存在的情况下而走向了不均衡。
三从全民教育看推进义务教育发展的对策
（一）加大教育经费投入，提供丰富的优质资源
义务教育均衡发展只是一个相对而言的概念和理想层面的状态，不是各地区、各学校和每个学生在教育资源、机会和结果上的绝对均等和平均主义。在实际的义务教育发展过程中，应当从“起点均等”出发，尽量做到义务教育资源的均衡配置，对一些相对落后区域、乡村和学校给予适当的政策倾斜，使一些薄弱地区和薄弱学校在教育资源上得到最低标准的保障。均衡发展不是“一刀切”，而是要通过教育资源补给、教育经费供给等措施，鼓励区域与城乡之间学校办学的特色化与个性化，逐步缩小的校际间的差距。在教育公平的基础上实现教育质量的提升，为学生和家长提供更多的“上好学”的选择。就“择校”本身来说，它强调的是学生家长的教育选择权，学生和家长可以凭借自己的实力而选择优质学校上学，本质上是对学生和家长教育选择权的尊重，但是由于我国现阶段区域之间、区域内优质教育资源相对稀缺，加之不同家庭实际背景、经济条件的不同，导致事实上只有少部分家庭能真正享有“教育选择权”。对优质教育资源的渴望，是每一个学生、家长以及教育者所渴望的，所以，国家要做的，并不是坚守“零择校”，让学生就近入学，而应该采取更多地办法提供优质资源，在此基础上鼓励各校自主发展，使他们能够在一定程度上进行选择。
（二）增强教育活力，推动义务教育的公平性以提升义务教育质量
教育活力表现在两个层面，从宏观上来讲，是指整个国家教育制度的设计、教育目的的确定等，从微观上来讲，是教育机构及教育主体在教育实践活动中所体现出来的适应性、创造性和生成性。教育活力是保障教育质量的重要基础，一方面，“义务教育供给不足是不言而喻的事实，而义务教育的公共支出与当地真实需求的匹配度低的问题是更要紧的。”国家大力增强经费供给、资源供给以产生实际效应的另一个条件是被扶持区域、学校能够真正、高效地将这些资源利用起来，同时，不同地区的供给应当考虑不同地区的实际状况，实现供给与需求的高度匹配。另一方面，一个地区、学校，尽管在公共教育资源方面处于不利地位，但如果其自身具有较强的自组织力，能够充分利用好已有的教育资源，实现高质量的教育，一定程度上也能够增强其自身的竞争力以促进义务教育的均衡发展。反之，有些地方或学校教育活力不足，“会加倍放大在教育基础，教育条件等方面的劣势，导致教育公平性的抱怨。”解决教育活力存在不足与缺乏的问题应从多方面出发，首先，学校需正确地使用办学自主权，为教师教学提供良好的环境，保障教师教学的自主权。其次，政府要加强对教育活力的重视程度，实现全面深化教育改革，推动教育的均衡发展。
（三）加强区域协同发展，发挥牵引连带作用
第一，区域条件比较优越、发展比较快，对周围区域乃至全国的教育发展起到开拓和牵引的作用。国家应当宏观的角度确定区域连带发展政策，让发展快的区域带动发展缓慢区域的发展，一定程度上实现教育资源的共享与流动，增强区域之间的教育活力与教育质量。第二，继续推动指向全民教育的社会环境，政府、社会不断支持和关注处境不利的弱势群体的教育，推进相关保障机制的形成，提供教育援助城市薄弱学校教育、偏僻农村地区的义务教育。关注各种处境不利群体的受教育机会，明确其受教育的底线标准，使其能够在教育起点上，享有底线保障。同时要保证教育过程的均衡与平等，“个体受教育者结果层面上的不平等显示了社会环境中那些不平等所带来的直接和间接影响。”第三，教师作为学校现代化的第一资源，在促进义务教育均衡发展中，教师资源的优化是保障教育均衡的前提。首先，政府应加强扶持力度，引导地方完善农村教师的培训体系、加大培训力度，逐步提高农村教师的整体水平。其次，鼓励优质教师资源到农村与薄弱学校任教，加强城乡教师间的交流与互动，让优质的教师资源在一定范围内得到共享。加强各区域间的协同发展，尽量缩小区域间的差距，使农村中小学以及薄弱地区的学生均享有受优质教育的机会。
参考文献
[1][2] 赵中建.教育的使命:面向二十一世纪的教育宣言及行动纲领[M].教育科学出版社,1996.
[3]于建福.教育均衡发展:一种有待普遍确立的教育理念[J].教育研究,2002(2):10-13.
[4]袁振国.中国教育政策评论[M].教育科学大学出版社,2004.
[5]王寿.我国义务教育均衡发展及其政策研究[D].南京师范大学,2011.
[6]北京市16区县通过国家义务教育均衡认定暨全国义务教育均衡发展中期推进会在京召开[J].教育现代化,2015(04):31.
[7]李婷婷.推进义务教育均衡发展的难点与破解路径[J].教育现代化,2018,5(02):185-187.
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