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摘要：基于文献分析、调查访谈、个案研究等方法，以豫北某县为研究对象，分析城乡区域教育发展失衡的现状、原因以及发展对策。研究发现：某县存在区域、城乡、人群的教育发展不均衡问题；经济发展不均衡、经费保障能力不强、教育发展价值偏差、农村教师培养机制以及学校办学思想落后是阻碍教育均衡发展的主要原因；因此，建议加强各级政府的主导责任、实现办学主体多元化、扩大农村办学规模、引入更多师资以及实现教育资源共享。
关键词：城乡差异；义务教育；教育均衡发展；办学条件
本文引用格式：常莉俊.城乡区域教育均衡发展问题与对策——以豫北某县为例[J].教育现代化,2019,6(04):96-98.
一 研究目的与方法
我国在《义务教育法》的基础上，颁布并执行了一系列针对义务教育均衡发展的规划、政策和发展纲要。但受多方面因素的制约，目前我国的义务教育并未达到理想化的均衡发展。本研究以河南省北部某县为案例，采用个案研究、访谈法和文献分析的方法，具体考察该区域内部发展差异较大的义务教育均衡发展状况，通过系统性研究，寻求教育均衡发展的有效措施。
二 城乡区域教育均衡发展现状与分析
该县地处豫北腹地，现辖13个乡镇，本研究在城区内抽取两所小学、两所初中，在农村，根据各乡所处位置，分为城郊、中部地区、偏远地区三类，分别从中抽取六所小学、六所初中作为研究样本。发放调查问卷共594份，其中乡镇卷6份，学校卷28份，教师卷560份。有效问卷556份，有效率为99%。
（一）乡镇经济区域差距
该县各乡镇的经济发展差异性明显，也相应地影响了教育均衡发展。所辖的13个乡镇中，有4个乡镇经济条件较好，乡镇企业发展迅速，划为A区；有5个乡镇属于中等发展程度，划为B区；还有4个是偏远山区或半山区，经济发展缓慢，划为C区。根据A、B、C三个区域的办学条件和师资队伍状况两个方面来考察各区域在教育均衡发展中的差异性。
1．办学条件
经济条件较好的区域投入义务教务的费用较高，因而在各方面都明显优于经济较差的区域。A区的生均预算内教育事业费支出平均为11331元，B区为2359元，C区为2261元；A区的生均预算内公用经费支出为396元，B区为373元，C区为341元；
A区的生均校舍建筑面积为14.79平方米，B区为6.52平方米，C区为5.45平方米；A区的生均图书藏量为55本，B区为41本，C区为33本。
2．师资状况
A、B、C三区的教师学历合格率相差不多，除了C区中学为98.2%外，其他均在99.6%以上，但在教师平均年龄和高学历进修比例上有明显差异。
A区中的乡镇学校离城区近，福利待遇相对较好，在1995—2000年之间的师范毕业生，有相当一部分都分配或陆续调入这些乡镇，因此中小学教师的平均年龄（小学：39岁，中学35岁），比B区（小学：41岁，中学39岁）和C区（小学：48岁，中学42岁）的要低一些，在高学历进修上比例也相应较高，达到81.5%（小学）和81.2%（中学），而C区只有71.4%（小学）和68.5%(中学）。B区和C区的教师绝大多数是以前老民办教师转正过来的，长期没有年轻教师加入，老龄化突出。老教师在精力和学习能力上已不能满足高学历进修的要求，进修的比例自然就降低了。
（二）城乡差异
城乡差异主要表现在以下方面。
（1）农村地区学校的办学标准达标率低
近年来，随着各地区城镇化进程的加快，农村中条件较好的中小学逐步向人口集中的县城和乡镇转移，新建学校也都选择在这些经济比较发达的区域，扩大了城乡教育的两极分化。
以某乡为例：共有14所小学，其中有4所完小。大部分学校校舍紧张，并有D级危房，占校舍总面积的30℅左右。4所完小和3所小学配有远教工程，每校却仅有十台电脑。有2所完小配有实验室，但远程教育室和实验室共用一间教室。全乡没有一所学校有计算机室、阅览室、音乐教室、美术教室和标准体育场地。教学硬件设施的大面积匮乏，极大制约了教学和课程设置。
（2）教师资源配置失衡
一是农村师资队伍结构不合理。各乡教师平均年龄都在40—50岁，偏远山区教师的平均年龄已超过53岁。城区小学教师中专及以下学历的不到1%，而农村地区仍高达37%。
二是农村优质教师资源流失严重。由于工资待遇低、工作环境差，农村教师努力调往城镇，城镇教师努力调往市区，中学教师的流失尤其严重。
以某乡为例，共有14所学校，64个教学班。一线教师92人，平均年龄48.8岁。乡完小是1—2年级一人包班，3—6年级二人包班，村小1—6年级一人全包班。新课所规定开设的科学、劳动、英语、计算机、体音美等课程，因没有专职教师而形同虚设。
（3）农村学生流失现象严重
近两年各地采取多种措施有效控制了农村中小学辍学问题，但农村学生因择校、转学而流失的人数一直在增加，且流动方向也是从乡镇向县城或向大中城市流动。这造成农村学生数量和班级数量明显下降，有的班级人数还不到10人，而与之相反的是，城区的每一所学校都是人满为患，班级总数不断扩大。
（三）学生家庭差异
中小学生的家长所从事的社会行业各有不同，各行业的社会地位、经济收入更是差别悬殊。“名校”、“重点学校”优质教育资源相对集中，家长为让孩子进入这些学校，不惜重金支付高额的择校费，且在学区内买房或租房，其他生活费用支出相对也会比较高。这样一来，家境贫困的弱势阶层因财力不济而只能选择退出，寻找费用较低的一般学校。
另外，因父母外出务工而出现的留守儿童、还有因父母忙于做生意无人监管的儿童，所享受到的义务教育资源和其他儿童相比，也存在着较大差距。
三 城乡教育非均衡发展的原因
（一）区域经济发展差异导致教育投入不均衡
我国经济处于快速发展时期，但各地经济文化发展是极为不平衡的，中部地区教育投入始终低于东部和西部地区、城、乡之间差距巨大是不容回避的现实[1]。
《义务教育法》规定我国实行“国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制”，县政府成为义务教育第一投资主体。但一些地方的教育经费正常增长机制尚未形成，保障机制不够完善，随着农村教育费附加与教育集资等预算外资金的取消，很多县财政收入不济，能拨付给义务教育的部分自然也低。这在客观上导致各市、区、县之间义务教育公共财政资源的差距，城乡差距也越来越大。
（二）教育发展的价值取向出现偏差是义务教育不均衡的政策因素
教育政策与制度的导向或偏差，人为地加大了区域失衡。设立重点学校、重点班级等历史沿袭下来的办学模式，使得政府在义务教育管理中模式固化，即使在法律法规中明确禁止，但长期形成的“重点校/班”优势依然稳固[2]。教育质量影响教育的预期收益，家长和学生自然会尽量选择教育质量较好的学校，这就会使人力、物力和财力资源不断向它们倾斜[3]。公共教育资源配置失衡，一度出现教育产业化、商品化倾向，这都加剧了义务教育区域失衡的程度。
（三）教师队伍结构不合理是城乡教育不均衡的重要因素
由于农村学校生活条件、工作环境相对较差，每年师范类院校毕业的学生基本都不愿意选择到农村地区工作，造成部分农村学校教师短缺。同时因工资待遇较低，优秀师资的外流，也影响了农村师资质量的提高。
在《河南省2017年教育事业发展情况统计通报》中，全省小学专任教师学历合格率已达99.99%，具有专科及以上学历的比例达94.55%。农村教师大部分是以前民办教师转正过来的，底子薄，基础差，业务能力不强，教育教学观念亟待转变与更新。但农村学校因人员紧张，没有足够的时间让教师参加培训，教研活动也不能做到经常化。农村教师外出接受高层次培训的机会更少，几乎只参加过县级培训机构开展的培训活动。
四 推进均衡发展的对策及建议
（一）强化地方各级政府对义务教育均衡发展的责任
强化义务教育的均衡发展不同于一般性的行政工作，是法律为各级政府规定的责任。经济发展的不平衡制约了地方政府的教育投入能力，这就需要各级政府坚持以科学发展观为指导，强化政府责任，建立义务教育的财政保障机制和长效投入机制。不仅要改善硬件设备，还要升级软件配置，在教师培养、课程改革和管理优化等方面加大投入。
同时，还要在原有监测制度的基础上加以完善，落实在义务教育均衡发展方面对县级人民政府相关工作的督导评估，使之成为政府工作的重要内容和考核评估的重要指标，将督导评估结果抄报组织部门，并向社会公布。各级教育行政部门要定期对中、小学校的教育、办学和管理进行全面监测，掌握各个地区和学校的义务教育发展水平之间的差距，向主管部门报告是否有不均衡发展的状况，建立城乡差距预警机制。
（二）发挥各级政府的统筹规划作用，发展办学主体多元化
地方政府要充分认识义务教育均衡发展的社会价值，充分承担起“规划责任、财政责任和管理责任”[4]。把公共教育资源配置到最需要的地区、学校和人群中，以有限的投入创造最大限度的公正。
在强调政府在公共教育中主导地位的同时，要鼓励社会、民间和家庭对义务教育的投入，如建立企业教育基金、建立股份制教育集团等，开拓社会力量多渠道参与，形成多元化的格局，推动中小学教育的多维度发展。
（三）建立教育经费投入的分担机制，加大省级以上财政投入
就河南省的经济发展状况而言，大多数的县财政收入都是捉襟见肘，难以支撑起发展义务教育的主要责任。为防止“虚假平衡”和加强中央政府的主导作用，义务教育的投资主体和重心需要逐步上移至省级[5]。省级以上财政有必要统筹管理，逐步加大对农村义务教育的转移支付力度，从财政制度上帮助基础薄弱的农村地区实现义务教育的公平化。可以按教育经费类别和经济发达程度等，确定中央、省级、市级、县级财政应承担的责任和份额，以保证义务教育经费的顺利发放[6]。
（四）持续加大农村地区的办学投入，不断缩小城乡教育差距
依据农村教育的实际情况及长远发展，不只是为农村义务教育学校制定是否合格的标准，明确量化学校的硬件设施、管理标准，然后为迎接各种检查而表面达标。而是要切合实际地促使政府下决心改变薄弱学校面貌，不搞劳民伤财地搞面子工程，踏踏实实地从教育教学发展和师资稳定、素质提升的方面逐步推进。对农村义务教育的财政投入要有持续性，不搞检查前短期达标，检查后一成不变。
（五）完善师范教育的招生和分配制度，加大对农村教师的培训投入
本此调查显示，许多农村小学在“普九”验收时都建设了标配的实验室、实验仪器等，但验收后长期闲置，造成了极大的资源浪费。一个最主要的原因是没有相关学科的教师，不知道如何使用。师资匮乏是农村义务教育均衡发展所面临的一大难题。因此，各地的师范院校有必要扩大针对农村中小学教育的定向招生指标，以定向招生、联合培养的方式确保农村学校获得新鲜和稳定的师资来源。同时从工资待遇，职称评定方面加大倾斜力度，鼓励城区教师，尤其是优秀教师到农村地区对口支教。或在相邻地区之间采取教师定期交流制度，在不改变城区或重点学校教师待遇的情况下进行师资校际轮换，保证区间和校间师资素质和教学水平的相对均衡。校长同样可以实行定期轮换制度，让校长们相互学习，把城区先进的教育理念和管理方法扩展到农村地区，这对改善农村地区相对落后的教育状况会起到更为显著的作用。另一方面，对农村现有教师要加强职业技能的培训与指导，培养骨干教师，起到辐射带头作用，并加强音、体、美、科学等学科教师的培训，使农村中小学校能够按质按量开设全部课程。
（六）加强教育信息化建设，完善教育资源共享机制
省、市、县分级建立教育资源中心，利用现代网络技术的飞速发展，用信息化来推动农村义务教育的发展。农村远程教育工程通过光盘媒介和卫星宽带传输网等方式传送到项目学校，突破书本限制，拓宽师生知识渠道，实现课程内容、教学方式、学生学习以及师生互动方式的现代化。但目前这一方面的硬件建设投资不足，急需进一步增加投入。另外，远程教育资源容量虽大，但精品不足，课程资源不成体系，尤其缺乏针对农村学校的特色资源和本地资源。需要各级教育主管部门和资源相对丰富的学校共同开发，不断积累教学资源。同时，也可以将图书馆、博物馆等资源纳入教育信息系统，为农村中小学教育提供多样化的资源渠道。
参考资料
[1]朱德全，李鹏，宋乃庆.中国义务教育均衡发展报告——基于《教育规划纲要》第三方评估的证据[J].华东师范大学学报，2017（1）:63-77.
[2]祁占勇，王君妍，司晓宏.我国西北地区义务教育均衡发展的现实困境与政策选择——基于国家教育督导《反馈意见》的研究[J].教育管理研究，2017（10）：53-58.
[3]王善迈.基础教育“重点校”政策分析[J].教育研究，2008（3）：64-66.
[4]田汉族，戚瑜杰.政府在义务教育均衡发展中的责任及其限度[J].湖南师范大学教育科学学报，2016（5）：70-77.
[5]李桂荣，李向辉.中国义务教育均衡发展政策的演进历程及其制度逻辑[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2017（5）：147-151.
[6]张千.推动城乡教育均衡发展的有益探索:“启航模式”[J].教育现代化,2018,5(30):134-136.
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