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摘 要：高等教育扶贫政策是有效保障大学生顺利完成学业、健康成长的重要举措。基于人的全面发展理论、人力资本理论、教育成本分担理论和教育机会均等理论，高等教育扶贫政策不断完善并发挥其重要作用。但当前高等教育扶贫政策在具体实施中存在贫困认定标准的复杂性、高校难以统筹规划资助工作、国家助学贷款还款率不高、社会力量参与贫困生资助工作较为薄弱等系列问题，因而提出建立贫困大学生数据库、赋予高校一定的自主权提高主动性、强化国家助学贷款的主体地位、扩大社会资助力量等建议，进一步加强高等教育扶贫政策在实施中的重要作用。
关键词：高等教育；扶贫政策；扶志扶智；助学贷款
本文引用格式： 刘红宇 , 银小兰 . 高等教育扶贫政策实施现状的调查研究 [J]. 教育现代化 ,2020,7(97):187- 191,196.
Research on the Implementation Status of Poverty Alleviation Policies in Higher Education
LIU Hongyu, YIN Xiaolan
(China Financial Literacy Education Synergy Innovation Center Guangxi Sub-center, Guangxi University of Finance and Economics, Nanning Guangxi)
Abstract: The poverty alleviation policy for higher education is an important measure to effectively guarantee college students to successfully complete their studies and grow healthily. Based on the theory of all-round development of human beings, human capital theory, education cost-sharing theory, and education opportunity equality theory, the poverty alleviation policy for higher education has been continuously improved and played an important role. However, in the implementation of the current higher education poverty alleviation policy, there are problems that cannot be ignored, such as the complexity of poverty identification standards, the difficulty of universities in coordinating the planning of funding work, the low repayment rate of national student loans, and the weak social funding force. Therefore, it is proposed to establish a large database of students with financial difficulties in the family, give colleges and universities certain autonomy to improve initiative, strengthen the main position of national student loans, and expand social funding, and further strengthen the important role of poverty alleviation policies in higher education.
Key words: higher education; poverty alleviation policies; supporting the aspiration; supporting the intelligence; student
loans
一 引言
高等教育扶贫政策是国家教育扶贫政策的重要组成。当前高等教育扶贫政策以 2017 年教育部出台的《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》为实践依据，注重资助育人体系的建设，强调“扶困”与“扶智”和“扶志”相结合，构建国家资助、学校奖助、社会捐助和学生自助组成的“四位一体”的发展资助型体系 [1]。该体系通过物质帮助、精神激励、能力拓展等促进贫困大学生的健康成长，积极适应社会。因此高等教育扶贫主要以高校的资助政策为载体，形成资助育人和心理育人的长效机制。
二 高等教育扶贫政策实施的意义
（一） 切实保障贫困大学生享有公平接受高等教育的机会
不让一个学生因家庭经济困难而失学，这是当前国家教育扶贫政策的基本出发点。近年来随着资助宣传力度加大，高校资助政策不断深入人心。据武立勋（2016）等对北京部分高校的调查显示， 75.49% 经济困难家庭在孩子入学前就已知晓国家及学校相应的资助政策，非经济困难家庭知晓率达59.91%。在对非家庭经济困难毕业生的调查中发现，93.19% 的人认为所在学校对各类奖、助学金类评选做到了公开、公正和透明 [2]。可见当前高校的教育扶贫政策是贫困大学生顺利入学及完成学业的最坚实的保障，通过接受高等教育有机会实现阶层流动， 从而改变贫困面貌，打破贫困的代际传递。
（二） 有助于激励贫困大学生不断刻苦奋斗，实现扶贫又扶智
国家教育扶贫政策给家庭经济困难大学生带来了信心和安全感，为潜心学习和钻研奠定了基础。教育扶贫政策兼顾了效率和公平，提供了“奖、贷、助、补、减、偿”多种资助类型，满足不同贫困大学生的需要。绝大多数贫困大学生非常珍惜这些来之不易的资助机会，因此在学习投入、学习成绩上表现优异。据调查显示，在课后时间分配上，花在学习上超过 2 小时的，有 51.42% 的是家庭经济困难学生，比非家庭困难学生高 15.42%；而花在网络娱乐上超过 2 小时的，家庭经济困难学生比非经济困难学生比例要低 18.15%。可见，贫困学生相对更为刻苦努力，在学习投入上时间更多，因此在四年学习总成绩和获得奖学金次数上均高于非家庭经济困难学生 [2]。
（三） 有助于激发贫困大学生的积极进取精神，实现扶贫又扶志
高等教育扶贫政策为贫困大学生解决了基本生活的后顾之忧，也为精神丰满奠定了基础。习近平总书记多次强调要解决精神上的贫困，并明确提出“扶贫先扶志”。大学生是经过激烈的高考角逐进入高校的优秀群体，有着更高的思想觉悟和信仰追求。借助国家资助政策的帮扶实现了圆梦大学的理想，有利于激发贫困大学生感恩奉献、自立自强的心理动力，将社会主义核心价值观内化为自身的政治信仰和行为准则，从而达到“精神丰满、身心和谐， 有恃于内、无惧于外”精神扶志的目标 [3]，为成为国家栋梁之才奠定基础。贫困大学生因受到教育扶贫政策的资助，毕业后大都能实现阶层流动，摆脱了贫困代际传递的陷阱。这也有利于攻破“读书无用论”、“知识无力感”等消极舆论，给贫困家庭积极投入教育树立信心，推动社会正能量的流动。
三 高等教育扶贫政策实施的理论依据
（一） 人的全面发展理论
人的全面发展理论是高校资助政策的根本目的和价值取向。马克思关于人的全面发展理论是我国教育工作的思想指南，也是让贫困生不受贫困阻碍发展成为最好的自己的指导方向。现代教育以人的全面发展为追求目标，通过人的全面发展促进人的能力提升，充分发挥个体的主动性，丰富人的社会关系，从而实现人的体力和智力的充分、和谐和自由的发展。加大高等教育扶贫政策对贫困生的资助， 不仅仅是帮助贫困生解决经济困难，更重要是提高学生的综合素质、提高社会实践能力、健全人格促进身心健康发展，成为全面发展的人。
（二） 人力资本理论
人力资本理论提出者为美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者西奥多·W·舒尔茨教授， 他认为通过对生产者进行教育、职业培训等及其在接受教育时的机会成本等综合，表现为蕴含在个体身上的各种生产知识、劳动与管理技能以及健康素质的存量总和即为人力资本 [4]。人力资本理论的社会价值突出的表现在：教育既是一种消费，更是一种投资， 其中人力资本投资的核心就是教育投资。通过接受教育既能改善个人未来经济状况，还能促进国家劳动力提升及国民收入的提高，促进整个国家经济的增长；并且高素质人才是决定国家竞争力水平的关键。贫困生因接受资助政策的帮助，才能顺利地接受教育，实现自身才能和智慧增长，让人力资本不断增值。
（三） 教育成本分担理论
该理论来源于教育经济学家 D·布鲁斯·约翰斯通（D .Bruce Johnstone） 的“ 成本分担” 理论。因高等教育不仅具有私有属性，还有公共产品的公共属性。公共产品是根据谁受益谁付费的原则，高等教育受益的主体涉及到学生本人、家长、学校、政府、捐赠人等，因此，约翰斯通认为无论在什么体制的国家，高等教育成本应由学生、家长、纳税人和高校四方面主体来分担，而不应该完全由政府来承担 [5]。政府所投入的公共资金主要用于教育的基础设施建设、个人部分支出及公共部分的支出等来促进国家教育事业的发展，其中对个人部分支出就包括对学生资助支出。对于接受资助的贫困生及其所在家庭而言，则需要通过自身储蓄、勤工助学等方式支付少部分高等教育成本，并承诺在毕业后补偿国家和社会为他们教育垫付的那部分成本。许多研究表明投资高等教育，政府和个人都将从中受益，并且个人受益高于政府受益。该理论也直接影响了我国资助政策体系的形成。
（四） 教育机会均等理论
教育机会平等是这一理论的核心思想，这意味着受教育者在进入各级各类学校接受教育的机会、参与各种教育活动的机会以及学业成功的机会都和其他人没有差别。从教育这一社会活动而言，表现在教育起点上的教育权力、教育机会均等，教育过程中的教育资源分配、平等对待，教育结果上每个个体天赋、个性不受阻碍的发展，实现教育目标的平等。高等教育扶贫政策对贫困生的资助，实现了不同地域、经济状况、社会地位的受教育者享受平等的受教育的机会，这是实现教育目标平等的首要步骤，才有机会让不同的教育者通过自身努力实现自我价值 [6]。
四 高等教育扶贫政策的实施途径及现状
（一） 高等教育扶贫政策的实施途径
我国高等教育改革不断深化并稳步推进，高等教育扶贫政策也不断完善，逐渐形成了“奖、贷、助、补、偿、免”多元化资助政策体系，用来满足贫困大学生的不同需求。如“奖”系列中的国家奖学金、国家励志奖学金是用来激励品学兼优的佼佼者；“贷”是指国家助学贷款，面向所有符合条件的建档贫困大学生，资助范围较广，但需要按合同规定履行还贷义务；“助”是指国家助学金、校内助学金、勤工助学等，面向所有建档贫困生，其中勤工助学通过学生主动申请，应聘上岗获得劳动报酬；“补”是指新生入学资助项目、伙食补贴等；“偿”是指基层就业学费补偿国家助学贷款代偿、服兵役国家教育资助等；“免”是指师范生公费教育及特别困难学生的学费减免等，以及“绿色通道”等其他类别的资助政策。全国学生资助管理中心发布的《2019 年中国学生资助发展报告》指出，2019 年共资助普通高校学生 4817.59 万人次，金额达 1316.89 亿元，比上年增加 166.59 亿元， 增幅 14.48%； 发放国家助学贷款共计 346.07 亿元， 比上年增加 20.53 亿元， 增幅6.31%，占资助资金总额的 16.28%，占高校资助资金总额的 26.28%[7]。从调查结果看，高校家庭经济困难毕业生中仅有 1.75% 对学校的家庭经济困难学生资助工作表示不太满意或很不满意，74.39% 的家庭经济困难毕业生表示在学校获得的资助对自身成长成才起到了很大或较大的帮助作用 [2]。可见，国家高等教育扶贫政策总体上满意度较高。
（二） 高等教育扶贫政策实施现状
据郑康（2012）对福建大学本科生有关调查发现，在了解资助信息的渠道上，75.1% 的学生表示是从辅导员那里获得相关信息；另外还有 67% 的大学生是通过学生手册获得资助政策的信息，可见这两种形式是资助信息传播的主要渠道。在对资助政策实施的满意度上，有 60.9% 的受访学生表示对本校资助政策感到满意，57.2% 的学生对资助实施程序感到满意，60.5% 的学生对资助评定结果满意，可见在资助政策实施满意度上偏低，还有待提高。在对贫困生认定工作的态度上，有 11.6% 的学生认可学校的认定工作，21.4% 的学生则不认可，其余 67% 的学生认为难以判断，可见大部分学生对贫困生认定工作不太信任，这可能是贫困生认定工作的确存在较大复杂性。在对大学生资助工作的评定程序是否公开透明中，认为公开、公平、公正的程度很高、中等及很低分别占比 16.4%、70.8%、12.8%， 在此问题上大部分人还是持认可态度。这一调查结果相比武立勋对北京高校本科生的比率要低一些。在对是否严格按照认定标准来评分上，认为完全遵守标准、持怀疑态度和未遵守评定标准分别占比 18.6%、69.5%、11.8%，这和对贫困生认定和评定程序的态度比例大致相当，可能这些都受到评定者主观因素的影响。另外，对于勤工助学岗位设置上，有80.4% 的学生希望有更多的岗位，另外 39% 的学生认为勤工助学的岗位工资偏低，其余部分学生对岗位工资感到满意。可见勤工助学岗位仍处于“僧多粥少”的状况，大部分同学渴望获得勤工助学的机会。在选择校内勤工俭学还是校外兼职工作时，47.5% 的被调查学生选择了校外兼职，其中 43 .7% 的学生认为校外兼职对改善经济状况更有利。在助学贷款问题的调查上，58% 的学生表示不清楚还款方式， 有 58% 的学生感到还贷压力较大，有 92.8% 的学生表示只要经济条件许可就会及时还贷，表明至少在签约时绝大部分贫困生并非怀着恶意不还贷的想法。在问及学校及贷款机构职能部门的建议中，67.5% 的学生希望学校能够完善贷款规章建设，62.7% 学生希望银行除了重视经济效益外，更要重视社会效益，66.8% 的学生希望国家能创造良好的环境减轻贫困生就业压力 [6]。从以上相关数据能大概判断我国高校教育扶贫政策在实施中的基本情况，这也为进一步完善和提升相应的资助政策提供了依据。
（一） 贫困对象认定受复杂性和主观性影响导致真实可信度打折
首先，在贫困生认定上。尽管贫困生的认定有相应的标准，但仍难以用统一量化的标准。一来由于全国各地经济发展不均衡，存在明显的地域差异； 二来每个家庭是动态变化的，认定工作也不能一劳永逸，因此对贫困生的认定具有复杂性。其次，在认定所依据的材料真实性上。一些家庭因看到贫困生资助标准日益提升，尽管不属于贫困之列，但为了减轻家庭负担也会去基层相关部门开具贫困证明， 而由于信息不对称或其他原因，导致证明材料“水分” 较大。再次，评议时的主观性。评议小组一般由辅导员、学生干部及学生代表组成，尽管他们会本着公平、公开、透明的方式，但贫困生情况复杂多样， 在相似情况下，大多会因人际偏好而选定与自己关系更好的同学，在各类奖助学金评定过程也存在类似问题。由此可见，贫困对象的复杂性及评定评选的主观性，这给认定和评选工作在操作层面上带来一定难度，即使有所谓的评定细则和度量标准，也难以做到全面地公平、公正。
（二） 高校灵活性不够难以统筹规划资助工作，导致难以细致深入
高校作为资助政策的执行主体，在资助资金的配给和资助范围等方面都缺乏自主性。为了避免社会舆论压力，常常以求稳求全不出问题为要求，因此只能公事公办来对待。即使存在一些特殊情况的学生，如学校在贫困生认定工作完毕后，某个学生因家庭突发变故变成贫困生，这从工作程序上将又要重新层层审批通过，可能真正落实到帮助特殊情况学生时已严重滞后了。若能在不违背原则条件下适度调整工作计划，根据实际情况采取应对措施将使资助工作更好地服务学生。另外，高校难以做好资助的统筹规划工作。尽管高校是资助政策的直接实施者，但由于资助资金主要来源是中央和地方政府的财政以及分管的银行，因此资金到位存在被动性，高校往往是在接到上级部门意见或银行通知的情况下立即启动资助工作程序，但由于高校难以根据自身实际情况进行时间设定，资助工作的时间过于紧张，处于一种被迫压缩工期的状况下进行。同时， 加上具体落实资助工作辅导员老师，工作性质繁、杂、多等特点，要在这种短时期内完成庞杂而专业的工作，导致一些具体工作环节难以细致，甚至个别辅导员出现不能准确解读资助政策精神，影响到资助工作的具体落实。
（三） 助学贷款还款率不高仍是难题
绝大部分贫困生在申请助学贷款时并非恶意不还款，但贫困生毕业后若仍存在较大的经济负担和压力，或一些毕业生不够重视还贷任务，的确会造成还款率不高。数据显示，在“生源地信用助学贷款”出现以前，承接国家助学贷款的三家商业银行对需要还款的贷款学生进行统计， 结果发现接近 50% 的未能及时还款 [6]。随着国家将本科生的助学贷款额度提高至 8000 元，研究生贷款额度为12000 元，并于 2015 年起将贷款期限统一延长至20 年后，助学贷款违约率有降低趋势。但也有研究发现，贷款新政策也促使了大学生对助学贷款的过度需求，容易助长贷款违约率的发生 [8]。可见当前的国家助学贷款还贷率仍不容乐观，这种贷款容易还款难的局面并未得到根本性的好转。这可能与当前毕业生就业初期收入低、压力大有关，加上个体对诚信履约不够重视，而有些毕业生工作的频繁变动，导致高校与毕业生的联系也受到阻碍，加上学校也不具有迫使学生还贷的强制力，从而导致催贷的工作效率较低。
（四） 社会助学力量较弱
借鉴发达国家对大学生的资助政策，发现社会助学是资助政策中的一支重要补充力量，而我国在引导社会助学力量上显得较为薄弱。2019 年的资助报告指出，企事业单位、社会团体和个人捐助等各类资助资金共计 27.11 亿元，占资助资金总额的1.28%，这个比例比较低 [7]。目前常见的社会助学活动大多是由个人、慈善组织或与学校有密切合作伙伴关系的公司企业主动给贫困生提供物质帮助，而高校在资助工作中的被动角色往往导致其缺少主动寻求社会助学力量的动机。但在调查中许多学生表示渴望获得社会助学力量的帮助，一来扩大的资助途径能让更多学生享受到资助扶持，二来学生还可以借助这些社会助学力量较早地参与到社会实践、就业实习中，为将来就业打好基础。
六 完善当前高等教育扶贫政策实施的建议
为更好地落实资助政策，促进贫困生“智志双扶” 的资助育人效果，实现立德树人的根本目标，以兼顾效率和公平为原则，通过技术实现贫困生大数据管理完善认定和评选工作，赋予高校一定的自主权增强主动性，加强诚信教育提高还贷率，扩大社会助学力量等方式，进一步完善和落实资助育人实施体系。
（一） 细化评定标准，建立在校学生大数据库，提高评定可信度
贫困生认定工作的复杂性注定了单靠社会信用体系的完善是不够的。首先，要通过细化评定标准， 重视贫困生所在地区基层政府提供的审核材料。学校要不断完善贫困生认定的量化评价体系，综合考虑学生家庭收入来源、生源地居民生活成本、家庭结构、健康状况等多个因素，了解学生的真实困难情况。学校通过量化测评和民主评议相结合，确定学生的资助等级。地方政府审核部门要根据当地物价消费水平及学生的家庭收入情况，通过计算比较确定学生是否能获得资助资格，并提供相关证明。其次，建立在校大学生数据管理中心。通过统一记录分析各种线上线下交易信息、食堂餐饮消费、校内超市消费等学生收支信息，采用数据挖掘等更准确地把握学生的消费动态，同时结合民主评议等方法，这为贫困生认定和助学金评定提供更全面可信的评定依据，营造良好的舆论氛围。但是在涉及到学生个人家庭基本信息和消费情况时要特别注意保护个人隐私，只能由专门的工作部门来提供相关数据，对外要严格保密。而对于学生的评定结果、资助类型和金额等要进行公示。再次，要与贫困生签订相关协议，用规章制度来约束其受资助后的行为， 避免出现资金随意浪费。对于不履行协议的贫困生或滥用奖助资金者，将取消其贫困生资格并进行批评教育。
（二） 赋予高校一定的自主权以增强主动性
高校作为各类资助扶贫政策的执行者，理应拥有一定的自主权，比如在时间安排上、资金管理等方面。每年的奖助学金评定时间紧迫，仓促之下难免出错。因此为了更好地保障贫困生的权益，可以提前分阶段发布工作布置安排，让高校自行根据自身实际情况提前做好时间安排和部署，这样尽可能避免时间仓促带来问题。同时，贫困生学费缴纳时间以银行下发贷款为准，这样可以避免由于银行贷款未到账，已经获得贷款资格的贫困生仍需要四处筹钱先交学费。另外，高校应该拥有灵活处理一定比例资金配给以及资助范围的权力，以保障临时出现意外情况的学生，或者学生家庭情况异动的学生， 这样也有利于促进高校资助工作的积极性和主动性。
（三） 利用高校学生网络资助平台，扩大社会资助力量
针对目前社会助学力量薄弱的问题，可以利用全国高校信息资助平台，提供更多公开、透明的信息， 让企业、高校及贫困学生的信息更对称，从而增加社会助学可能性。据统计，我国贫困大学生资助经费来源渠道主要是国家的财政拨款及高校自筹，社会资助等仅占 1.65%[7]，可见高校贫困生资助体系在社会层面还有待扩充和完善，使其成为国家和高校之外的重要补充力量。因此，首先利用这个网络平台，建立高校与校企沟通渠道，各高校利用自身学科和专业优势及影响力，争取得到更多企业和社会组织的认同和支持，让企业切实感受到捐资助学的显性及潜在价值，从而扩展贫困生助学途径。同时， 政府要给予捐资助学的企业更多的鼓励和优惠措施， 这样有利于学校获得更多社会助学力量对贫困生的资助。其次，进一步完善贫困生的信息资料。在这个平台上发布贫困生的基本信息，个性优势，社会实践经历等，并经常更新家庭状况、在校学习情况、奖惩状况、所获资助等情况，企业或社会组织能清楚地根据贫困生自身情况合理配置资助资源，并且有利于资助工作的公正公开。最后，网络平台有利于相关部门加强监控。利用发达的互联网，建立高效、便捷、动态的监管机制，实现各级政府部门、高校、金融机构及学生多方主体互相监督，如各类资助金额是否准确及时地发放到贫困生手上；贫困大学生是否如期缴纳学费，毕业后是否如期履行还贷义务等。通过网络平台监督机制，有利于推进高校贫困生资助工作的落实和管理，为我国人才培养大计服务。
（四） 加强思想引导强化诚信教育，增强国家助学贷款在整个资助体系中的主体地位
国家助学贷款通过学生有偿的方式给予资助， 涉及面广，金额较大，基本上能够保障贫困生缴纳学费和住宿费的需求，并且在读期间全部免息，贷款期限也较长，手续贷款也不断简化，还建立了国家助学贷款还款的救助机制，对贫困生而言是缓解经济压力有效途径，因此要将助学贷款作为整个资助体系中的主体地位，提高家庭经济困难学生的助学贷款申请率和通过率，真正使国家助学贷款在资助体系中发挥主体作用 [2]。但令人尴尬的是，在鼓励积极助学贷款的同时，毕业生还贷率低又制约了银行的放款积极性。因此，家庭、学校和社会要积极引导贫困学生加强诚信教育、责任意识和感恩意识，进一步提高还贷率。进一步加强大学生的诚信教育，如实反映个人家庭经济状况，如期履行还贷义务；强化大学生的责任意识和奉献精神，把组织和他人对自己的关爱转化为行动，向周围传播正能量；增强大学生的感恩情怀，学会珍惜国家、社会、学校和他人对自己的帮助，心怀感恩回报国家和社会； 最后，要引导贫困生树立正确的观念，“一个人不能选择自己的出生，但可以选择自己奋斗的方向”。
总之，高等教育扶贫政策是保障我国贫困生顺利完成学业的重要力量，是人才培养目标全面落实的重要举措。随着国家高等教育的发展和管理制度的健全，高校贫困生将在国家全方位资助政策体系下，进一步促进“扶贫与扶志”和“扶贫与扶智” 目标的实现。
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