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摘要：混合所有制改革，可以有力推动高职院校现代化办学体制改革，推动产教融合、校企合作、协同育人，是高职院校提升其治理能力现代化和革新其办学模式的重要途径。然而，目前我国高职院校混合所有制改革还存在相关法律法规不足、高职院校内生动力不足以及行业企业意愿不足等现实困境。要深入推动高职院校混合所有制改革，必须要明确高职院校混合所有制办学边界，提升改革的公平性；加强高职院校内部的混合所有制改革，提升改革的可行性；推动高职院校外部的混合所有制改革，提升改革的有效性。
关键词：高职院校；混合所有制；现实困境；破解路径
本文引用格式：侯晓华.高职院校混合所有制改革现实困境与破解路径研究[J].教育现代化，2019，6（40）：218-221.
Research on the Realistic Dilemma and Solution Path of the Reform of Mixed Ownership in Higher Vocational Colleges
HOU Xiao-hua
(Zhejiang Oriental Vocational and Technical College,Wenzhou,Zhejiang，China)
Abstract:Mixed ownership reform can effectively promote the reform of modern school-running system in Higher Vocational colleges,promote the integration of industry and education,school-enterprise cooperation and collaborative education.It is an important way for higher vocational colleges to modernize their governance ability and innovate their school- running mode.However,there are still some practical difficulties in the reform of mixed ownership in Higher Vocational Colleges in China,such as insufficient laws and regulations,insufficient endogenous motivation in Higher Vocational Colleges and insufficient willingness of industry enterprises.To further promote the reform of mixed ownership in Higher Vocational colleges,it is necessary to clarify the boundary of mixed ownership in Higher Vocational Colleges and improve the fairness of the reform;strengthen the reform of mixed ownership in Higher Vocational Colleges to enhance the feasibility of the reform;and promote the reform of mixed ownership outside higher vocational colleges to enhance the effectiveness of the reform.
Keywords:higher Vocational Colleges;Mixed Ownership;Realistic Dilemma；Solution Path
一 高职院校混合所有制改革的研究背景
混合所有制是指财产权分属不同性质所有者的经济形式。从宏观角度来看，混合所有制是指不同的产权主体多元投资、互相渗透、互相融合的一种经济形式，具有一定的复杂性和多样性，既有公有制形式也有非公有制形。2014年6月，国务院印发《关于加快发展现代化职业教育的决定》中首次将具有经济属性的“混合所有制”“股份制”等专业术语引入到职业教育领域中，明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”2015年12月，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》，意见中再次明确要求要“鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革。”如今，关于混合所有制改革的话题，不管是在经济领域还是在教育领域，均成为国家与社会关注的热点问题。截止到2017年，我国有1388所独立设置的高职院校，其中公办高职院校1068所、民办高职院校320所，公办占比77%。公办高职院校作为培养高级技术技能型人才的主阵地，以及其与行业、企业行业之间的密切关系，自然而然就成为了高职院校混合所有制改革的主要目标。但本文所言的高职院校混合所有制改革，不仅包括公办高职院校还包括民办高职院校，这两者均在混合所有制改革领域中。在实践层面上，高职院校混合所有制改革也进入了政府决策范畴，2014年、2015年连续两年被列为全国高职高专校（院）长联席会议的主要议题，围绕已经进行混合所有制办学改革试点的20多所高职院校案例进行了广泛而深入的交流探讨，为高职院校混合所有制改革模式提供了政策操作层面上的可能性。作为企业，面对企业创新发展需要大量引进专业技术，希望能够积极参与到高职院校办学中，共同培养人才；作为高职院校，更是希望通过与企业的联合办学提升自身的创新发展以及人才培养质量，在高职院校与企业相互需要的共同前提之下，国家允许不同所有制的资源融入到高职院校的办学体制中。“政企联合办学”“校企联合办学”“政校企联合办学”“混合所有制办学”等新型的办学模式悄然而生。特别是进入2017年以来，全国范围内的高职院校混合所有制改革趋势更加明显，各个高职院校纷纷加入了混合所有者改革大潮中。这些高职院校在借鉴我国经济体制改革发展的经验基础之上，高职院校不再拘泥于政府主体的单一局面，而是开放高职院校的所有权，实现混合所有制办学。
客观而言，推进高职院校混合所有制改革能够强化办学的针对性，提高办学效率，可以解决困扰高职院校多年来发展创新力不足的问题，提升高职院校现代化治理能力的一种方式。混合所有制办学是高职院校创新办学体制机制的一种全新的尝试，有效地激发了企业的积极性和主动性，丰富了高职院校办学资金的来源渠道，提升了高职院校的办学活力，拓宽了办学思路，增强了人才培养的实践性和能动性，最终实现提高办学质量的目的。但是，在高职院校混合所有制改革发展过程中由于学校与企业之间体制机制、发展理念和发展目标的差异性，使得高职院校混合所有制改革依然存在较多制约障碍，面临着诸多改革现实困境。
二 高职院校混合所有制改革的现实困境
高等职业院校是我国高等教育大众化的产物，既是高等教育的重要组成部分，同时也是现代职业教育体系的主体力量。因高职教育本身具有跨界属性，高职院校的生存和发展也带有一定的跨界属性，其有自身发展的内在规律，也与外部环境有密切关系。混合所有制本是一个经济学术语，意指产权分属于不同性质所有者的财产归属结构体系。可见，混合所有制本质既是一种混合的经济成分，同时还是一种特殊的资本组织形式。混合所有制是以股份制这种企业组织形式为基础的财产归属体系，股份制是其外化形式。从这个角度看，如果没有股份制组织形式，就不存在混合所有制。因此，将混合所有制植根于高等职业教育领域，是高职教育领域的改革与创新，也是高职院校办学模式的一次变革，能够将公有资本和私有资本进行有效相融，进而展现不同资本体系在高职教育中的活力。资本的外在形式是产权结构，明晰的产权结构是混合所有制存在的基础，只有当产权结构明晰，产权激励的属性才能够体现，混合所有制的运转才能畅通。
1、高职院校混合所有制改革法律法规不足
我国目前只有在2014年国务院印发的《关于加快发展现代化职业教育的决定》、2014年教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》、2015年国务院提出的《关于深化产教融合的若干意见》、2015年9月教育部印发的《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018）》、2016年国务院提出的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等文件中明确提出了“推动”“探索”发展股份制、混合所有制高职院校改革，这些仅从国家政策层面指明了高职院校混合所有制改革的发展方向，但仍旧没有上升到具有权威性的法律层面，特别是在《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育法》等教育法律法规体系中仅仅是删除了“教育不得营利”等条款，尚无有关于推动高职院校混合所有制改革的具体内容。从国家的政策导向看，高职院校的混合所有制改革的基本目标是引进社会资本，将资金、技术、知识、管理、设备等各类要素以股权的形式明确下来，参与高职院校的办学，使得各类主体如企业、学校管理者、教职工等均能够成为学校股东的一部分，进而将学校的发展与股东们的利益紧密相连，进而形成一个以股权激励为核心的利益共同体。如此，既能够为高职院校持续发展提供资金、技术、管理等方面的支持，还能够在一定程度上深化产教融合、校企合作的力度。在这个过程中，既激发了企业、个人等社会资源参与高职院校办学的积极性，同时也推进了我国高等职业教育体制机制创新的力度。无疑，从高职院校混合所有制改革的目标而言，其主要目的就是摈弃过去由政府主导的高等职业教育下产权功能不明确的缺陷，通过产权激励来发挥各个主体的功能。因此，对于高职院校混合所有制改革而言，不论是学校固有的法人产权，还是社会资本投入的投资者产权，均需要从法律、制度等方面明晰其各自边界，否则就无法发挥高职院校混合所有制下产权激励机制的作用。
2、高职院校混合所有制改革内生动力不足
我国现有的高职院校中有77%是公办的，从经济学理论角度而言，产权是所有制的核心要素，明确的产权结构是所有制得以运行的基础。如今我国在经济领域的改革就是要建立产权归属清晰、权责明确、运转流畅的现代产权制度。如果将现代产权制度引进到高等职业教育领域中，产权结构显然也是推进高职院校混合所有制改革运转的关键。因此，不管高职院校混合所有制改革的方式如何变化，关键要问就是要抓住产权结构这个关键点，只有明确了产权结构归属问题才能避免改革政策的“越位”。高职院校混合所有制办学“非公即民”理念根深蒂固，长期以来受到这一观念的影响，我国已形成产权相对单一的公办院校和民办院校两种办学体制。不论是公办高职院校还是民办高职院校，都希望通过混合所有制改革，引入市场竞争机制，吸收更多的社会资本，激发学校办学活力，提升学校办学效率。但是，又顾虑引入其他办学主体后充斥和削弱自身的办学自主权、控制权。从这个角度看，建立明确的产权结构体系和所有制主体划分，是高职院校实施混合有制改革的基础。因为产权结构及所有制主体划分关系到高职院校混合所有制改革后的法人治理、法人属性、办学定位和办学模式等诸多问题。显然，这些问题本身也是我国高职院校推进纵深发展需面对问题，如此看其与混合所有制改革的目标和理念是契合的。由此，清晰的产权结构不仅是高职院校混合所有制改革的基础，也为高职院校内部治理体系改革提供了可行性，进而可以推进高职院校与企业行业、其他高职院校之间的深度融合，最终能够提升所有制改革和高职院校内部治理体系改革的契合度。
3、高职院校混合所有制改革社会意愿不足
从社会责任的角度来看，企业参与到高职院校混合所有制办学中，会给企业带来一定的社会荣誉感和社会影响力，这些对提升企业的品牌知名度和社会认可度都将会有较大的促进作用。从经营目标的角度来看，企业作为经济组织，所开展的一切经济活动都是以利益获取为中心的，其核心目标就是追求企业经济利润最大化。目前国家所颁布的相关政策中也提出“允许企业以资本、技术、知识、管理等要素参与办学并取得相应的收益”。
高职院校是我国高等教育大众化的产物，高职院校一直讲培养高素质的技术技能人才作为其办学的核心目标，其本质一定是公益的。由此看，人才培养、科学研究和文化传承依然是高职院校的办学定位。既如此，从社会产品属性的角度而言，高职院校应该是属于非营利性机构，其所提供的教育服务应该介入私人服务和纯粹公共服务之间的准公共服务体系，这也是学校与企业之间的最大区别。从理论上而言，高职院校不应该是企业法人，也不应该具有企业属性。在混合所有制改革中，如果社会资本占据了主导地位，学校价值体系的目标必然会发生偏离；如果是国有资本占据了主导地位，特别是国有企业控股，如此国有企业自身的产权激励机制缺陷也无法从根本上解决高职院校存在的体制机制顽疾。
可见，企业与高职院校之间存在一个无法解开的矛盾——教育公益性主导的现代学校价值取向与资本逐利性的现代企业价值取向是背离的，学校价值体系和企业价值体系并不相融。高职院校的混合所有制改革是对经济领域混合所有制改革的一种引进，通过明确产权结构，建立产权激励机制以及以股份制为载体来搭建投资者参与高职院校混改的平台。高职院校混合所有制改革能够在一定程度上实现公立高职院校和私有社会资本之间的联合，可以推进高职院校治理体系和治理结构的创新，但是现代学校教育的公益价值取向和私有资本之间的逐利性冲突也是明显，这也是高职院校混合所有制改革的主要矛盾所在。如果不能够解决好这个主要矛盾，就无法真正推进高职院校混合所有制改革的进程。
三高职院校混合所有制改革的破解路径
从前文的分析可知，高职院校混合所有制改革如果要顺利地开展，使其成为高职院校治理能力提升和办学模式创新的手段，需要处理好教育公益属性的学校本性和资本逐利性的企业本性之间的关系。这种关系如果处理不好，混合所有制改革势必会难以推进，最终改革的效果也无法显现。
1、明确高职院校混合所有制办学边界，提升改革的公平性。
事实上，对于高职院校的混合所有制改革，由于缺乏专门的立法和政策，改革进程中的一些问题不明确。其中最为突出的问题，就是改革之后的高职院校应该如何定性，究竟是事业单位法人还是企业法人，目前的争议较大。笔者以为，这方面可以参照《中华人民共和国民法总则》的规定进行认定。“民法总则”取代了原来的“民法通则”。该法对过去按照资本血缘关系的法人分类标准进行了纠正，突出了法人分类的契约属性，这无疑更加符合社会主义市场经济规律。在该法中，确立事业单位法人的充分必要条件是该法人是否能够提供公共或公益服务。具体而言：第一，如果明确了以教育公益性或非营利性为其办学目标的混合所有制高职院校，不论是社会资本占主导还是国有资本占主导，可以按照“民法总则”的第87、88条的规定，认定为事业单位法人。由此，就可以大大突出这些学校的准公共服务属性，也可以大大缓解这些学校的办学压力，各级政府部门按照事业单位法人的相关政策在财税、信贷、土地等方面给予扶持。即便是按照委托代理转型后的私立高职院校，各级政府也应该按照“民办教育促进法”的规定，加大对这些学校生均经费以及补贴的划拨，确保其公益属性能够发挥。第二，对以营利为目的的混改后的高职院校，应该按照“民法总则”第76条之规定，认为企业法人。对于这类院校，可以在教育公益性和资本逐利性之间寻找平衡点。首先，政府应该按照相关政策放宽这类院校的登记标准及注册要求，为社会资本的进入提供条件；其次，明确政府、投资者、高职院校三者之间的权责关系，对于这些院校重点发展与本区域经济社会发展密切相关的专业以及其社会贡献度，可以适当给予补贴，提升其办学效益和投资者积极性。最后，对这类院校应该按照企业的要求设立负面信息清单制度及信息披露制度，建立以第三方评价为主体的评价机制，定期向社会公布评估结果，使其能够接受社会大众的监督，进而保障其办学的透明度。
2、加强高职院校内部的混合所有制改革，提升改革的可行性。
不管是从政策的着眼点而言还是学者们的研究而言，高职院校混合所有制改革均是外部性改革，主要指的是公办高职院校与社会资本混合办学的改革。其实不然，混合所有制改革同样适用于高职院校内部改革。对于公立高职院校而言，办学缺乏活力、办学模式僵化等问题是在一定范围内存在的，对于这些院校，当前最可行的方式就明确其产权结构，完善内部治理机制和结构，对学校资产进行清算，并将其折合为具体的股权。在政府适当放权的情况下，将部分产权让渡给学校的管理者和教职工，充分发挥管理者和教职工参与办学的积极性，激发他们的主人翁意识，进而解决政府办学的体制僵化问题。对于民办高职院校，当前存在的最大问题就是经营不善。当下的改革方向依然是放权，在政府的主导下，可以将这部分院校的部分产权与办学效益好的公立院校进行联合办学，充分发挥公办高职院校的引导力，同时还可以投资者也可以学习公办高职院校，将其中部分产权折合成为股权，下放给教职工和学校的管理者，通过强化教职工的管理权、收益权和监督权三者的结合来提升办学活力，解决办学经营不善的难题。
3、推动高职院校外部的混合所有制改革，提升改革的有效性。
经过多年的发展，特别是过去10余年推进的示范、优质高职院校建设，使得很多地方的高职院校发展具有较强的办学特色和办学优质，与区域经济社会发展有较强的融合度，在人才培养、科学研究、服务社会等方面的功能得到了较好的释放。这些院校比较容易得到企业行业的青睐，企业行业也愿意参与其办学过程。在这种情况下，各地政府要做好政策引导，从强化资源配置的角度来大力推进这些高职院校的市场化建设，在明确产权边界的前提下，积极向社会资本开放，引进优质的企业甚至是国际资本参与混合办学，充分发挥这些社会资本、国际资本的资源优势，实现强强联合，最终确保困扰高职院校的体制机制重新发挥合力。此外，还有一个问题是值得重视，对于目前我国各地组建的职业教育集团，其本质上是一种联盟性办学，如果将职教集团作为一个单独的主体，其内部的产权结构也是混合所有制状态。因此，推进职教集团的产权清晰化，按照不同参与主体的地位和作用，大力推进职教集团法人化改革，按照其不同类别类型，可以登记为企业法人、非企业民办法人、社会团体法人等多种类型。一旦职业教育集团的产权结构得以明显，反过来对于推动其参与主体的高职院校混合所有制改革也是一个反向的推动作用。总而言之，混合所有制改革对于高职院校而言，是存在于公办、私立、职教集团等职业教育主体之中，这三类不同主体的混合所有制改革的核心基础皆是产权体系，各类主体之间的产权结构清晰和边界明确，对于不同类型的高职院校混合所有制改革均有积极影响。
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