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摘要：我国职业教育混合所有制办学产生以来，各职业院校进行了多方面的实践和研究，取得了一定的成效，但也存在问题，由于多年来形成的职业院校办学体制障碍瓶颈没有实质性突破，导致多数混合所有制办学主体组建形式化、运行表面化。因此，应当从体制性障碍的视角对其问题、原因做出理性分析，本着求真务实的精神，以共生、协同和新制度经济学理论为依据，探索创新发展的路径。
关键词：职业教育集团化；瓶颈；原因；路径；体制性障碍
本文引用格式：王斐，等.职业教育混合所有制办学的瓶颈、原因、路径[J].教育现代化,2019,6(33):71-75.
Bottlenecks,reasons and Paths of Mixed Ownership in Vocational Education
WANG Fei1,LI Bing-chang2
(1.Zhejiang Changzheng Vocational&Technical College;Hangzhou Zhejiang;2.Guiyang Preschool Education College,Guiyang Guizhou)
Abstract:China’s grouping vocational education have been running for more than 20 years since they came into being,and have obtained certain result.However,there are still some problems.Due to the lack of substantial breakthrough in the bottleneck of development over the years,most vocational education groups have become formalized and run superficially. Therefore,we should make a rational analysis of its problems and causes from the perspective of institutional obstacles,and explore the path of innovative development with the truth-seeking spirit and with the theories based on symbiosis,coordination and new institutional economics.
Key words:Grouping Vocational Education;Bottleneck;Cause;Path;Systematic Obstacle
2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)中指出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”；2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》国办发〔2017〕95号中提出“鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革，允许企业以资本、技术、管理等要素依法参与办学并享有相应权利”；教育部《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》中提出鼓励企业和公办高等职业院校合作举办适用公办学校政策、具有混合所有制特征的二级学院”,由此我国高职教育改革进入到办学体制层面，开始涉及“产权制度变革”的深水区。
一基本概念的理解
“混合所有制”的概念源自于产权经济学，通常是指一种混合经济下的宏观经济结构，但在微观层面是指经济组织的所有制结构中，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济成分，可概括为是由不同所有制性质的投资主体共同出资组建的单位。从企业制度变革的视角，混合所有制指的是企业的产权结构，是在我国《公司法》、《合伙企业法》等基本所有制之外，出现的一个所有制形式。在这种所有制形式中，投资主体可以通过联营、合作或股份制及股份合作制进行融资和结合。由此看来，股份制是混合所有制的典型形态，但二者不能等同，通过不断深化改革，混合所有制将成为我国一种新型的所有制结构的主体。
高职教育“混合所有制”是将混合所有制经济学的相关概念引入高职教育改革领域，即允许出现引进不同资本主体共同参与高职教育办学，从国内目前的试点情况看，大体分为“学校层面的体制混合”与“具有混合所有制特征的二级学院”两种形式。高职混合所有制办学的基本特征如下。
（一）产权基本明晰
自我国国有企业改制以来，最终所突破的是产权方面的瓶颈，即国有企业按照我国《公司法》规定，成为产权明晰、政企分开、权责对等、管理科学的法人实体。我国高职教育发展与改革明确提出产教融合、校企合作共同育人的目标，在实施方式上，许多院校坚持推动引企入校、合作办学、现代学徒制等教学模式，尤其在大力推动集团化办学、在产教融合、校企合作体制机制方面进行了多方面的探索，很多成功经验得到了我国政府有关部门、理论界和院校的认可。但高职混合所有制办学与以上改革的重要区别在于触及到高职办学体制改革的产权瓶颈，即要求高职办学单位的产权制度应仿照企业产权制度，做到产权基本明晰，这是高职混合所有制办学的基本特征。
（二）治理结构基本合理
我国现代企业组织能够做到科学管理、高效运行，企业所建立的与国际接轨科学治理结构是关键。公司制企业所建立的股东会、董事会、监事会和总经理的领导体制是各方主体实现了按股分权、按股分利、权责对等、政企分开。高职教育混合所有制改革的主要目的是深化产教融合和校企合作办学，而混合所有制办学则将各方利益主体在产权明晰的基础上，应建立符合实际的科学治理结构，使主办方、投资方、教育方和用人方以及社会有关方面在该治理结构下各行其权、各尽其职，这是高职混合所有制办学的重要特征。
（三）组织基本实现“三剥离”
多年来，我国高职政府办学的基本模式始终没有得到根本性突破，去行政化停留在表层次，尽管集团化办学试图克服这一体制障碍，但从实践效果看，大多数职教集团的集团化办学形式化、表面化情况始终存在。高职混合所有制办学必须实现办学主体与政府主管部门剥离，投资主体与原办学单位剥离，新建院校教职员工人事关系与原母体剥离，这是高职混合所有制办学的根本特征。
（四）运行基本实现“相对独立”
高职混合所有制办学在实现产教融合和校企合作的框架下，其运行模式应当相对独立，虽然我国目前尚没有在此方面进行立法，但在政策方面已经相对固化，新建院校的法人地位虽没有得到法律承认，但其办学过程中的实体地位是不容置疑的，混合所有制下的高职教育单位在产权和现代治理结构体制下应当做到财产管理、人事管理、教学运行管理、制度管理独立，做到在法律和章程下独立运行，这是高职混合所有制办学的又一特征。
二 体制性障碍分析和基本观点
（一）现状分析
目前，国内混合所有制职业院校可以分为以下几种情况，一是职业院校法人层面的混合，即职业院校的创办主体有国有资本与集体资本、私有资本、外资等，这种混合是院校层面的体制变革；二是指院校中的二级学院（单位）从母体相对剥离，以二级学院为主吸收外来资本，组建新的混合所有制院校。具体办学模式包括：公立民办型，公有民营型，民办公助型，不同资本合资新办职业院校。
以职业院校中的二级学院为主吸收外来资本新建混合所有制的新型院校占目前混合所有制办学的多数，如广东工程职业技术学院与迅达（中国）电梯有限公司共建实体学院，即电梯技术学院，电梯技术学院的母体学院广东工程职业技术学院对其以目标管理为主，按学生数拨付办学经费，电梯技术学院拥有对人财物的支配权。电梯技术学院有两个专业，机电一体化技术和电梯工程技术，并作为二级学院以单独招生形式面向全国公开招生。再如，陕西职业技术学院与珠海世纪鼎利科技股份有限公司（上市公司），共建鼎利学院。鼎利学院的前身是陕西职院计算机科学系，依托世纪鼎利，新建移动通讯技术和物联网技术两个新专业。世纪鼎利提供教学管理、学生管理、课程、师资，设备、产业资源、招生支持、企业就业资源等服务。陕西职院通过购买服务的形式支付教学、管理成本。
（二）存在问题
职业教育混合所有制是我国职业教育办学体制和运行机制的变革，涉及到职业教育改革的“深水区”，目前仍在不断实践中进行探索。从江苏、浙江、山东职业教育实践混合所有制办学体制的情况看，存在的主要问题有：
一是，多元投资主体能否真正投资并形成相对独立的法人实体；二是，在多元投资主体下能否做到产权明晰并形成科学合理的领导体制和运行方式，即能否实现科学合理的“治理”结构，从而突破传统的现行办学体制，克服组织松散、各方主体各行其是，决策层、执行层、监管层权责不对等，执行力不高，运行效果差的现状；三是，在混合所有制办学单位中，投资（合作）各方的利益诉求不尽相同，但各方利益若不能切实保证和实现，不能做到“利他共生、共享共荣”，势必导致各方参与的热情逐渐递减，各方的权力与义务“虚化”，交易成本加大；四是，混合所有制办学单位的行为和责任是在科学合理治理结构框架下，按照权责对等的原则加以体现，各方主体的行为应当围绕彼此的诉求而不能各行其是，现实中，有的混合所有制办学单位是通过组织章程和相关会议的“决议”和“纪要”决定重大事项，缺少制度安排下的严肃性和强制性，各方成员不履行义务不会受到任何责任追究，这种行为的随意性必然导致组织难以获取政令统一和步调一致的效果；五是，目前，我国尚没有针对混合所有制办学的立法和行政法规，但教育部已经发布了专项文件，文件大都依据教育部专项文件的主要精神，结合了不同地区的实际，有的条款具有强制性。但总体讲，教育部和各地区的文件的主要精神大体以混合所有制办学单位的性质、宗旨、作用、成立方法、运行方式为主要内容且雷同，强制性和约束性以及责任规定则显弱化，有些地区成立混合所有制办学单位存在着为了追求“政绩”而进行表面化、形式化的改革和“创新”，导致“新瓶装旧酒”或“换汤不换药”。
（三）主要观点
（1）教育部一系列关于职业教育实施混合所有制办学文件的出台，是继2014年我国职教工作会议以来，国家和教育部针对多年来职业教育存在的深层次矛盾进行的重要改革，是于国际职业教育发展办学体制接轨的重要方面，体现了包括政府对职业教育体制机制改革的“重拳”,虽然尚在不断探索和实践过程中，但在理论界和实际操作层面，其基本问题已得到共识。
（2）职业教育混合所有制办学的根本目的是实现高质量的产教融合，其组建和运行的目的应立足于在产教融合下建立统筹融合机制，利共享机制和“三链”衔接机制（职业教育链、产业链、人才供给链），在此基础上做好顶层设计、建立科学组织，构建合作平台，形成高效的协同模式和运行机制。
（3）职业教育混合所有制办学应当避免我国已经实施多年的集团化办学，避免组建趋同化、运行表面化、机制行政化、效果形式化的现象，努力跨过职业教育办学体制的“深水区”。
（4）我国企业集团已经成为依法成立、高效运行的企业组织，其根本原因是产权明晰、组织科学、体制和运行机制流畅。职业教育混合所有制的办学单位虽不同于企业集团，但在组建、运行模式和机制方面确有共同点，应将企业集团的成功经验在混合所有制办学中进行合理借鉴和采纳。
（5）职业教育混合所有制办学应实施以企业为主导，以行业为依托，其组织架构应当仿照现代企业制度下的公司治理，在组建、组织、体制、运行模式和机制方面按照法人实体的运行模式进行运转，尤其是各方资产要“真投入”、“真融合”。
三 突破职业教育混合所有制办学体制性障碍的视角
（一）基于共生的视角
职业教育混合所有制办学单位可视为一个在一定共生环境中的共生系统，该系统中的共生单元、共生界面、共生基质、共生环境等元素在相互依存和作用以下产生共生效应。目前，在现有体制框架内，混合所有制办学单位的共生单元包括政府部门、行业组织、企业、职业院校、第三方咨询及评价机构以及其它利益相关者。在互惠、互利和共赢下，各共生单元以契约形式将共生界面、共生基质等元素加以固化，从而使各共生单元形成利益相关的主体。各主体通过相应共生环境，如文化共融实现产教结合和校企合作，这种由共生因子创造的共生软环境，将有利于加强混合所有制办学单位成员单位的相互信任，在共生过程中寻求各自利益的实现并构建共生体的长效机制。
（二）基于组织协同的视角
混合所有制办学单位是一个协同组织，按照协同理论，协同组织将是一个远离平衡状态的开放系统，该系统的协同要素在序参量和控制参量作用下具有相互作用从而产生组织的协同效应。职业教育混合所有制办学单位的协同序参量是产教融合和校企合作下高技能人才培养，控制参量是组织和领导体制及运行机制，在现有体制框架下，办学单位可视为一个开放的协同组织系统，通过使协同组织的序参量和控制参量产生交互作用，可以产生并放大协同组织效应，实现混合所有制办学的功能目标。
（三）基于新制度经济学的视角
新制度经济学的核心理论之一是建立在成员单位资产专有性基础上的产权制度，认为产权初始界定对组织效率产生影响，没有产权界定与保护制度，交易将难以展开；组织内部中各方在交易的过程中面对来自环境的不确定性和各方行为的不确定性，必将影响交易的效率，而减少交易费用，提高交易频率必须建立有效的制度和章程，这都有赖于进行科学的组织设计，构建合理的治理结构。在我国现行体制框架下，行政管理体制可使交易双方在上下级隶属管理制度下使交易费用最低，而混合所有制办学单位各成员单位之间不具备行政隶属关系，其脆弱的约束力和执行力使集团组织涣散。从新制度经济学的视角，应当在界定权属与利益基础上，通过“制度”和“章程”将交易各方进行“捆绑”，使相关利益主体组成的不确定组织得以在有效制度下保证各利益方的权属，减少交易费用，这是混合所有制办学长期存在并充分发挥功能的关键。
（四）基于文化共融的视角
优秀企业文化是优秀企业在长期实践中所积累的企业价值观、成长观和道德观，优秀企业文化是企业领导者意志、品质、理念和道德的集中体现。在混合所有制办学中，校园文化与优秀企业文化可以产生共融，从而使办学单位在共同理念、精神、道德、行为准则下形成一致行动。实践证明，优秀文化的作用与科学的治理结构是混合所有制办学单位能够高效运转和科学管理的支柱，二者的相互支撑和交互作用可以突破混合所有制办学瓶颈，在实现组织效应最大化方面发挥作用。
（五）基于自组织功能发挥的视角
根据自组织原理，自组织系统可以在不依靠外部指令，外部条件变化下仅依靠组织内部要素之间的相互作用产生自组织功能，即根据某种规则，形成良性运转的有序结构。混合所有制办学可以视为是一个自组织系统，一方面，通过校企各方在高技能人才培养方面产生共识并做到资源互补，从而使办学单位具有了内力的驱动力（互惠共赢），在资源共享基础上形成紧密性的合作组织。同时，在合作中通过自组织要素的相互作用将建立互惠互利的长效机制；另一方面，组织成员单位可以通过技术、方法和产品的辐射，如对独立办学单位的共建、共管实现共赢，可以逐渐通过网络或其他途径进行组织的扩展，从而产生网络效应、追赶效应和拉拢效应，使混合所有制办学效应及其影响不断放大。
四 解决路径
（一）政府引领，加强统筹规划
首先，实践证明，由于我国职业教育混合所有制成员单位的隶属关系具有分散性和不可控性，因此，在混合所有制组建和运行的初期，政府有关部门应当发挥强有力的引领、协调和主导作用，根据区域产业发展规划和目标，制定必要的政策，采取合适的措施甚至行政手段，保证混合所有制在组建启始就做到目标清晰，组织完整，同时和区域经济发展紧密相关；其次，作为一种职业教育的制度创新，政府部门要按照区域经济与职业教育发展实际，统筹做出职业教育混合所有制组建和发展的规划，不能“一哄而起”。实践证明，在资产关系、治理结构和运行模式不能准确固化的情况下，所建立混合所有制办学单位在运行中各成员单位必然产生摩擦，增加交易成本。对此，政府有关部门应当就此进一步完善相应的制度和政策规定，应按照教育部的有关文件精神做出相应的顶层设计，根据区域产业发展和企业、院校实际需要，组建真正体现办学体制机制深度改革的混合所有制办学单位。最后，加强对职教集团运行成效的评估和监管，建立科学合理的评价指标和方式并纳入政府有关部门的职业教育评价体系，对“只开会，不做事”或没有成效的职教集团应有必要的退出和淘汰机制，使职教集团真正成为能够在职业教育产教融合中发挥不可替代作用的实体组织。
（二）行业助力，立足推动产教融合
进行职业教育混合所有制改革最终目的是推动和深化产教融合，切实做到校企共同育人，人才培养为区域产业服务，做到在混合所有制办学单位内实现按照产业要求办专业，按照产业需要调整专业，教学行政管理的一切活动围绕产业转。贵阳磷煤化工学院、天津天汽模具学院、杭州嘉善学院均是以原学院的二级学院，从原学院进行不同形式的剥离，行业的引领和企业主导下组建的，由于行业企业在办学单位的地位突出，从而能够做到混合所有制办学的功能与作用发挥始终不偏离产业的定位、转型和提升，尤其在互联网和智慧、智能化的经济新形态中，能够将产业的新理念、新方法、新工具及时引入专业、融入课程，产业转型推动职业教育办学水平的提升。
（三）文化共融，建立协同组织
首先，混合所有制办学不同于一般性协议性的校企合作，应充分体现政、产、行、校四方协同、联动。根据协同学的原理，在目前体制框架下，有关各方应共同在协同序参量和控制参量并使其产生交互作用基础上发挥协同作用。同时，协同组织中的成员均具有共生条件，其共生因子和元素使其在混合所有制办学单位中均为共生主体，从而使文化共融成为四方协同行之有效的载体和途径。
其次，混合所有制协同组织的自组织作用和序参量作用机理将使办学单位产生各方集约与协同效应。混合所有制办学单位的“实体性”中将使办学单位的各种功能不再具有“虚拟性”，从而从根本上改变组织松散、行动不统一、指挥系统失灵和向心力不强的矛盾，使混合所有制组织具有向心力和聚合力。同时，通过优秀企业文化的植入，校企将在精神、道德下产生共同的理念、宗旨、目标和一致的行动，使混合所有制办学单位不再是一个松散的组织，而成为一个具有互惠互利长效机制的利益共同体。
最后，优秀企业文化体现了优秀企业的多年经营所形成的意志、品质、理念和道德的成绩，是企业的精华和灵魂。在构建混合所有制办学单位及其运行中，通过优秀企业文化的植入，可使校企在共同宗旨、目标和理念下构建科学治理的领导体制，从而在突破体制性障碍和治理瓶颈，实现组织协同效应最大化。贵阳磷媒化工学院融合了贵州磷媒化工产业的优秀企业文化，使企业与多所高、中职院校在共同育人方面具有了共同的理念，协同和共生效应逐渐显现并提升，该集团运行近8年，80%毕业生在贵州磷媒化工产业从业。
（四）科学治理，完善制度体系
混合所有制办学单位必须建立科学的治理结构，使成员单位实现权责对等和利益共享。因此，应当做到“三剥离”，即各方的资产关系与母体剥离，财务管理关系剥离、原始关系剥离，努力实践建立以资本为纽带，以专业为支撑，以产教融合、双主体育人为方式。浙江长征职业技术学院是由两个投资方建立混合所有制高职学院，该学院建立的“四级贯通”组织，通过董事会、工作委员会、专业委员会、督导组使职教集团的各项工作纵向“一贯到底”，横向涵盖产教融合的各环节，使学院领导、行业企业人员、专业团队负责人和教师全员、全过程的参与集团运行，将专业建设与人才培养全部纳入混合所有制学院的工作体系，并做到计划、组织、实施、督导自成闭环。
（五）拉住“龙头”，凸显拉动效应
按照新制度经济学的观点，通过组织内部核心成员的紧密“捆绑”，并在短期内呈现出高效运行并达到预期目标的情况下，可以使其他成员由开始的“观望”和参与的随意性逐渐淡化，而成为主动和积极的参与者，从而体现追赶效应和拉动效应，使集团组织不断扩张并稳固发展并体现规模效应。天津轻工职业技术学院天汽模学院是该院的国家示范专业即模具专业所在二级学院与国内汽车模具行业龙头企业共同投资组建混合所有制学院，在龙头企业的先进智慧和智能技术明显带动下，导致了一大批中小模具企业共同积极参与，拉动效应明显。
（六）尊重现实差异，扬长避短走特色发展道路
从办学体制、组织架构和运行方式看，不同类型、不同层次、不同性质的混合所有制办学单位可以有不同的办学形态，应本着求真务实的态度，充分尊重历史、现状和文化的差异，在纵向上打造利益共同体，在横向上体现协同组织效应，最大限度发挥职业教育混合所有制办学在体制机制改革中的资源共享和创新优势。
参考文献
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