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摘要： 随着市场经济的快速发展，经济形势呈现多元化模式，各类市场经济主体迅速增长，尤 其是个体工商户、民营企业数量不断提高，在此背景下，火灾事故的发生频率也日益增多，而基层 消防救援大队监督干部要开展日常和专项消防监督执法、推动协调相关行业部门落实行业责任、 指导派出所消防检查和开展消防宣传等，火灾防控压力日益加大。一方面消防权责过于集中在消 防救援机构，协助执法的基层组织得不到适度的权力下放；另一方面基层组织的授权种类过于形 式、片面，可以负责实施日常消防监督检查，指导和督促社会单位整改隐患，但对于不及时整改或 者拒不整改的社会单位无法采取行政处罚方式，导致很多致灾因素大量存在得不到有效整改。消 防委托执法模式的探索和实践能够有效推动问题的解决，本文试图对以上问题进行一定的分析， 以得出相应解决对策。
关键词： 深化改革； 监管； 执法
一、消防委托执法的定义和特点
《 中华人民共和国行政处罚法》（以下简称 《 行政处罚法》于 1996 年由第八届全国人大第四 次会议通过， 2009 年、2017 年先后两次作了个别 条文修改。原《 行政处罚法》将行政处罚的实施 权只授予县级以上政府及主管部门行使， 而乡镇 政府和街道办事处一般不享有行政处罚实施权， 区县相关部门“ 管得着却看不见 ”， 乡镇、街道 “ 看得见的管不着 ”。2021 年 7 月 15 日正式施行的 新《 行政处罚法》规定：省级政府可以根据需要将 县级政府部门的行政处罚权交由有能力的乡镇政 府（街道办事处） 行使。
消防委托执法可以简单表述为消防救援机构 将消防行政处罚权力依照有关规定， 采取特定形 式委托给符合法定条件的组织， 并承担受委托组 织执法所引发的法律后果的一种行政行为 ［1］ 。概 括地讲， 该行为具有三个特点：
（一） 合法性
消防委托执法依据的合法性主要体现在以下 四部法律：《 行政处罚法》《 中华人民共和国行 政许可法》（以下简称《 行政许可法》）、《 中华 人民共和国行政诉讼法》《 中华人民共和国行政 强制法》， 主要明确了行政委托的主体、客体、事 项、程序和责任等内容。
（二） 程序性
《 行政处罚法》规定， 行政执法委托书应当载 明委托的具体事项、权限、期限等内容， 应向社会
公布，但是对具体实施行为的规定不够细致，因此， 需要省、自治区、直辖市对于委托执法出台相 应地方性法规、政府规章或者其他规范性文件， 以此完善行政委托执法的程序。例如重庆市政府 办公厅《 关于乡镇消防委托执法工作的实施意见 》 指出， 受委托乡镇履行消防监督检查职责时， 依法 依规填写相应检查记录的同时， 对其发现的火灾 隐患或者消防安全违法行为责令及时或者限期改 正。此外， 对依法应当给予行政处罚的社会单位， 受委托乡镇以委托消防救援机构的名义作出行政 处罚决定。由此可能导致的行政诉讼或者行政复 议案件， 由委托消防救援机构承担法律责任。
（三） 规范性
消防委托执法行为规范性体现在从一个具体 行政行为的制定、实践到评价， 行政相对人的回应 等流程和环节， 都需依据一定的规则和标准 ［2］ 。 新《 行政处罚法》将行政处罚实施权向基层延 伸， 有利于提高执法效能， 同时也规定受委托乡镇 政府（街道办事处） 应当加强执法能力建设， 按 照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。委托消 防救援机构应当加强监督， 完善执法评议、执法质 量考核制度， 发现问题， 及时纠正。
二、消防委托执法存在的困境
2018 年之前， 消防行政委托执法只体现在公 安派出所消防执法领域。辽宁、河南、山东等地公 安厅以内部文件形式授权公安派出所开展消防行 政处罚， 以消防机构名义作出， 有力推动了消防行 政执法工作的开展， 取得了明显的成效。2018 年消
防队伍脱离公安并入应急管理部，和公安原有的工作联动体系被打破， 虽然《 消防法》规定， 公安 派出所可以负责日常监督检查，《 消防监督检查规 定》（公安部令第 120 号） 中对于派出所消防监督 检查的具体规定仍然有效， 但《 消防法》第七十 条规定， 公安机关只决定依照《 治安管理处罚法 》 的有关消防行政处罚。同时， 随着时间推移， 公安 机关与消防救援机构联系逐渐疏远， 派出所消防 工作不断弱化。当前派出所监管单位仍是火灾高 发区， 更是“ 小火亡人 ”火灾重灾区。新的体制机 制下， 除了继续推动派出所监督执法外， 应当不断 加快委托乡镇、街道消防、执法的工作进度， 以此 弥补派出所消防监督执法工作短板。
（一） 原有委托执法权责不统一
当前消防委托执法授权内容更多的是赋予职 责而非职权， 被授权主体义务多于权力， 极大程度 上影响了受委托主体执法人员工作积极性和主动 性， 导致基层消防工作始终停留在较低水平， 因为 不能行政处罚， 行政相对人的违法成本就很低或 者无成本， 导致行政相对人不能积极和及时整改 火灾隐患， 有时对于作为行政相关人的群众提出 的举报投诉处理方案也难以令其满意 ［3］ 。
（二） 队伍能力素质与职能不相适应
尽管很多乡镇、街道等成立了应急管理事务 服务中心， 但由于人员流动性大， 正式编制名额 过少， 经常性被占用编制或者借调人员从事其他 工作， 而不同行业部门均向最基层的政府 —— 乡 镇、街道部署任务， 其工作范围太宽、太杂， 一 人可能需要身兼数职， 工作难以正常且持续地开 展， 结果可能导致消防委托执法难以正常开展。
（三） 委托程序的规范制度不够具体
从实际情况考虑， 确有委托主体违背依法委 托的原则随意委托， 没有法律依据而委托， 不符合 委托条件而委托， 同时受委托组织任意用权， 由于 其是以委托主体名义进行处罚活动， 可能存在较 多执法不文明行为， 程序意识淡薄， 再加之委托主 体无意监督， 任其所为， 委托之后便不管不问， 放 任不管， 导致受委托组织违法处罚、侵犯相对人合 法利益的问题出现。
（四） 委托主体监督力量薄弱
当前消防救援机构人少事多， 矛盾突出， 以山 东省 H 消防救援大队为例， 6 名消防监督员需负 责 447 家重点单位、467 家一般单位的日常监管以 及辖区 3 个街道、6 个乡镇、18 个公安派出所（2 万余家“ 九小场所 ”、771 家住宅小区、529 个村居） 的消防业务指导工作。消防委托执法实施后， 消防 救援机构就需要承担受委托主体执法过错、越权 执法等所带来的行政诉讼或者行政复议， 信访案 件， 这也对委托主体提出了更高的要求。
三、消防委托执法模式的创新与完善
将消防行政执法权委托给乡镇政府、街道办 事处等， 可以有效弥补乡镇层面消防监督力量和 条件受限等方面的不足， 通过多元化方式， 改变基层消防工作 中有责无权的状况。
（一） 规范消防行政执法委托制度体系
乡镇政府、街道办事处想要将受托消防行政 执法权落地， 就要有相应的规章制度予以支持， 对于发现的消防安全违法行为或火灾隐患， 受委 托主体既要督促整改， 同时又要做好行政处罚工 作。消防救援机构与受委托乡镇、街道采用书面行 政委托书或者委托协议方式明确委托消防执法的 期限和形式， 建立健全受委托主体管理制度、执 法规范化指导制度和执法评估制度， 消防救援机 构加强指导， 规定统一法律文书， 开展执法质量考 评。对不依法办事、徇私舞弊的执法人员， 严格批 评教育， 情节严重的取消执法资格。
（二） 提升受委托主体的法律素养
受委托主体应至少配置两名具有执法资格的 专职执法人员， 采取乡镇政府、街道办事处主要领 导推荐、县级司法部门审核形式， 选拔熟悉消防法 律法规、有执法能力的干部担任。同时消防救援机 构应编制《 消防法律法规文件汇编》和《 基层乡 镇消防监督检查手册》等， 统一监督检查内容及 标准， 通过集中培训、实地教学等形式提升执法人 员业务水平 ［4］ 。
（三） 明确消防委托执法的事项范围
当前国内尚未出台完善的法律法规对行政权 力的分解细化和规制， 将所有委托事项囊括在内 是不可能的， 所以通过列举各类事项方式进行规 范化并不现实， 可明确禁止委托的行政执法行为 范围， 以此赋予受委托主体的自由裁量权， 体现法 律的灵活性。
（四） 完善消防委托执法程序
受委托主体应将委托协议或者行政委托书予 以公开， 既保证了行政相对人知情权， 也保障了受 委托主体执法权力合法实现；此外， 行政协议或者 行政委托书需要明确说明受托方执法程序、权利 及义务， 以保证委托主体可以监督受委托主体履 行义务和完成受托事项而避免不必要的阻碍。同 时， 行政处罚结果也要及时对外公开， 接受社会和 群众的监督。
总而言之， 消防委托执法是顺应当前深化消 防执法改革大背景下产生的一种执法方式， 由于 出现的时间较晚， 还有很多需要完善和改进， 这 是不可避免的。当前全国范围内都在进行执法改 革， 完善消防执法治理体系建设， 消防委托执法为 提升消防监督能力和及时消除消防隐患具有重大 意义， 是国家法治社会建设不可或缺的一部分。
参考文献
［1］ 林新美，林良建．探讨赋予基层组织消防执法权的几点看法［J］．内蒙古科技与经济，2020（9）：23，42．
［2］ 邱永，杨涛，马思远．关于消防委托执法的几点思考 ［J］．武警学院学报，2017，33（2）：70-73．
［3］ 朱志琼，成明．我国行政委托制度问题探析及完善［J］．南方论坛，2018（7）：76-78，91．
［4］ 李敏．行政法视野中的行政委托制度重构［J］．南京理工大学学报（社会科学版），2018，31（2）：78-84．
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