党内法规执行的制度化：建构、内卷与调适论文

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 [ 摘要 ] 制度化建设是确保党内法规执行走向规范有序的有效途径。党的十九大以来，党内法规执行制度化 的创新发展，有效推动了党内法规制度体系建设的进程，但目前一些党内法规执行工作陷入了消极应付、停滞 懈怠、执行乏力的“内卷化”困境， 这主要是由执行监督内卷、执行责任模糊、执行激励欠缺、执行评估疲软、 执行环境忽视以及执行理论研究与实践创新不足等多元因素综合作用的结果。鉴于此，调适与完善党内法规执 行的制度化建设，应当以强化执行监督制度为基本前提，落实执行问责制度为主要根基，健全执行激励制度为 内部支撑，实施执行评估制度为必要条件，形塑党内法规执行文化为外部保障，加强党内法规执行的理论研究 和实践创新为本质要求，以期提升党内法规执行的科学化、规范化与制度化水平。

[ 关键词 ] 党内法规；执行责任；执行监督；执行激励；执行评估

近年来，随着党内法规制度体系建设逐步实现规范化与 科学化， 增强党内法规执行力已成为加快推进全面从严治党， 提高党的建设质量的新时代议题。党的十九大以来，习近平 对抓好党内法规制度建设作出新的指示，强调要把执行体系 凸显出来， 各级党组织和党员领导干部要把执规责任扛起来， 不能只重制定不重执行。《中央党内法规制定工作第二个五 年规划（2018—2022 年）》中指出，坚持制定与实施一体推 进。党的十九届五中全会提出到二〇三五年基本实现社会主 义现代化远景目标，其中包括基本实现国家治理体系和治理 能力现代化，而要把制度优势转化为治理效能，提高制度执 行力至关重要。就党内法规制度体系而言，党内法规的执行 力是党内法规的制度优势转化为治党效能的重要桥梁。因此， 为进一步提升党内法规执行的科学化、规范化与制度化水平， 探索党内法规执行的制度化建设，以制度保障党内法规的贯 彻实施与有效执行，这不仅是对完善中国特色的党内法规制 度体系的积极回应，而且也是推进国家治理体系和治理能力 现代化，增强治党效能的内在要求。


一、建构与创新：党内法规执行制度化的发展历程

党内法规执行的制度化是适应党内法规制度体系建设与 发展需求的长期过程，其实质在于推动党的各级组织及党员 领导干部依据职责权限落实党内法规行为活动的实践途径。 党内法规执行在不同历史时期反映了不同的历史内容，体现 了鲜明的时代性特征，清晰认知党内法规执行制度化的发展历程，不仅有助于更好地指导未来，而且有助于党内法规执行制度化建设在把握发展规律中开辟新的征程。

（一）党内法规执行制度化的建构与探索。 中国共产党 成立伊始，就关注党内法规的执行，  “最能加以佐证的是， 当时党的中央委员会就叫执行委员会”。①党内法规的执行活 动伴随着中国共产党的发展，走过了近百年的历程，党内法 规的执行根据党的工作重心的变化而不断作出调整：新民主 主义革命时期，党的工作重心在于武装斗争，党中央主要是 通过特派员和巡视制度来了解党内法规执行的情况。新中国 成立后，为加强党的领导，中国共产党颁布《关于加强干部 管理工作的决定》，确立了党管干部的原则，与此同时还建 立党的纪律检查委员会，加强党的纪律约束。八大党章中还 规定了党的代表大会常任制，但由于遇到“文化大革命”而 没有得以执行。进入改革开放以后，党的工作重心转移到经 济建设上来。为促进改革开放，统一思想，1980 年党中央出 台《关于党内政治生活的若干准则》，严格执行准则后，不 仅规范了党内政治生活，而且对于推动现代化建设起到了十 分重要的作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党 中央高度重视党内法规制度建设，不仅围绕规范党内政治生 活、权力监督和制约等重大问题制定了一系列的党内法规， 不断完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，而且还 注重党内法规的执行，中央以廉洁自律和预防惩治腐败为突 破口，持续以高压态势处理违规违纪党员，干部选用、党员 教育、公务用车改革、办公用房清理等规定也都得到良好贯彻执行，并且通过加强巡视派驻工作，实现执行监督的全覆盖。此外，中央还采取开展群众路线教育实践活动、“两学 一做”学习教育等措施， 加强党员对党内法规的学习与遵守， 使党内遵规守纪的氛围得以改善， 党员的规矩意识不断增强， 党内法规的执行成效显著。

（二）党内法规执行制度化的创新与发展。党的十九大 以来，中国共产党在总结过去经验的基础上，在党内法规执 行制度化方面不断探索创新，加速推进党内法规制度体系建 设，充分发挥党内法规执行制度的导向和规约功能，确保依 规治党、全面从严治党真正发挥实效。

第一，建立执规责任制。为提高党内法规执行力，推动 党内法规全面深入实施，中共中央于 2019 年 9 月印发《中国 共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，详细规定了党 内法规执行的相关内容。一是要求在党中央集中统一领导下， 建立健全党委统一领导、党委办公厅（室）统筹协调、主管 部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格 监督的执规责任制；二是提出了严格执规、公正执规、规范 执规等基本要求；三是规定党内法规执行的保障监督制度， 强调上级党组织应当加强对下级党组织和党员领导干部履行 执规责任情况的监督，各级党组织应当重视发挥党员、群众 和新闻媒体等在监督执规责任履行中的积极作用，推动形成 执规工作合力；四是明确指出可以视情对党内法规执行情况、 实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执规责 任；五是具体规定五种党内法规执行责任制的追责情形。

第二，强化执行主体的职责担当。为规范纪检监察机关 的监督执纪工作，中共中央办公厅于 2019 年 1 月印发《中国 共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。该规则中明确指出， 坚持和加强党对纪律检查工作的统一领导， 突出了监督重点， 强化了对党员、干部以及监察对象依法履职和行使权力情况 的日常监督。强调党委（党组） 在党内监督中履行主体责任， 纪检监察机关履行监督责任，将纪律监督、监察监督、巡视 监督、派驻监督结合起来。2020 年 3 月，中共中央办公厅又 印发《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，作 出了党委（党组）的主体责任内容、责任落实以及监督追责 等具体规定，这为各级党委在全面从严治党中承担的主体责 任提供了制度依据， 强化了党内法规的执行主体的职责担当。 


二、内卷与困境：党内法规执行的制度化建设问题

党内法规制度建设包括了规划、制定、修改、备案审查、 执行等环节，是一项复杂的系统工程，是党的建设新的伟大 工程中不可或缺的重要一环。当前， 中国已初步建立上下贯通、 统筹推进、系统科学的党内法规制度体系，党的建设重心已 由建章立制转变为党内法规的执行。就总体上而言，党内法 规执行的制度化建设取得了一定的成绩，但不可否认，党内 法规执行的制度化建设并没有出现突变式的质变以及增量式 的量变发展，一些执行工作反而陷入一种简单的重复状态， 进而出现消极应付、停滞懈怠、执行乏力的“内卷化”现象， 这不仅影响党内法规的有效执行与贯彻落实，而且易导致党 内法规执行工作陷入空转、流转困境，阻碍党内法规执行的 制度化建设进程。究其实质，这种现象主要是由下述因素综 合作用的结果。

（一）执行监督内卷。执行监督制度解决的是如何保障执 行效果的问题，是执行的“监视器”。它的“目的在于预防和 纠正执行活动中可能发生或者已经发生的不执行、错误执行、 偏差执行等行为”。②但就目前党内法规执行的制度化建设实 践而言，执行监督存在内卷倾向，具体表现为：第一，就党 内监督而言，  “从横向体系看，在同一级党内法规实施过程 中存在着相当程度的‘内卷化’现象”。③ 因同级党委领导下 的平行职能机构众多，同级监督的责任重叠现象较为普遍， 易造成监督主体之间职责不明、相互推诿，无形中增加了党 内法规执行成本；从纵向体系上看，因各监督主体的层级跨 度大、范围广，党内法规执行监督机制需增加相关内容以及 衔接环节，这导致党内法规执行监督制度供需失衡，党内法 规执行资源的优化配置难度升级。第二，就党外监督而言， 相关主体缺乏有效的监督渠道和方式，无法参与到党内法规 执行监督中来， 参与权与表达权受限， 不仅没有形成监督合力， 而且还导致执行监督无法发挥应有的纠偏作用。

（二）执行责任模糊。执行责任解决的是谁来执行以及 执行职责的问题，是执行的“稳压器”。习近平强调：  “有 些法规制度之所以执行不了、贯彻不下去，一个重要原因就 是责任不明确，违反规定后怎么处罚无章可循。”④ 实践已经 证明，党内法规执行乏力的原因很多，但追根究底，其症结 主要在于执行责任落实不到位，这是因为：第一，执规责任 不明确， 各执规主体职责分工不明， 无法明确区分主体责任、 领导责任、集体责任和个人责任等，导致执规行为随意化、 执规底气不足。第二， 执规责任制建设目前还处于初级阶段， 实施相关配套法规的时间较晚， 如2020年 3 月出台的《党委（党 组）落实全面从严治党主体责任规定》，这些配套法规为执 行责任的落实提供了制度依据，但落实执行责任制不可能一 蹴而就，毕其功于一役，真正发挥其效力还尚需时日。

（三）执行激励欠缺。执行激励解决的是如何增强执行 力的问题，是执行的“驱动器”。合理有效的执行激励制度 是党内法规执行制度化建设的重要保障。但就目前来看，很 多地方在执行党内法规时，忽视了激励制度的建构，不仅导致党内法规的执行力不足，也在一定程度上削弱了广大党员 及人民群众参与党内法规执行的积极性，在实践中反而出现 “大干大问责， 小干小问责， 不干不问责”的“逆淘汰”现象， 少数党员领导干部因惧怕犯错以及事后追责，而规避党内法 规的执行责任，选择“不执行”或“假执行”，这不仅造成 党内法规的执行成效大打折扣，而且也限制了相关执行主体 的执行能力。

（四）执行评估疲软。执行评估制度是解决执行效果究 竟如何的问题，是执行的“检测器”。执行评估制度是对党 内法规执行效果及执行过程中所存在问题进行检验，进而通 过党内法规的立、改、废、释等工作提高党内法规质量的重 要保障。虽然《中国共产党党内法规制定条例》和《执规责 任制规定》明确规定了执行评估的主体、范围、方式、程序等， 但总体而言，这些规定还较为原则性、全局性和基础性，缺 乏可操作性。近几年来，实践中执行评估活动还较少，基本 处于起步阶段， 存在评估标准不一、评估程序不完善等问题， 导致评估往往流于形式，背离了评估制度的设立初衷，无法 发挥其功能价值。

（五）执行环境忽视。执行环境解决的是如何营造执行 氛围的问题，是执行的“保险器”。任何一项制度的贯彻落 实都要受其所处环境的影响与规制。就目前党内法规执行制 度化建设实践情况来看，党内文化环境的作用在很大程度上 被忽视，党内法规的执行环境养成尚不充分。众所周知，优 良的党内政治文化不仅能够净化党内政治生态，而且有助于 营造风清气正的执行环境，有利于党内法规的贯彻实施。但 由于法治文化、执行文化积淀长期不足，  “有制度不执行” 的亚文化和避责违规惯性文化⑤不断消解党内法规产生作用的 内在机理，降低党内法规的执行力。可见，党内法规执行环 境养成不充分也是导致党内法规执行“内卷化”的重要原因 之一。

（六）执行理论研究与实践创新不足。执行理论研究与 实践创新关涉如何引导执行方向的问题， 是执行的“导航器”。 党内法规执行意旨实践导向，依赖于党内法规执行相关理论 的建设和创新力度，倘若党内法规执行理论的发展与更新速 度不断加快，党内法规执行的制度化建设就能始终得到新理 论的指导，保证了实践创新的活力，党内法规执行也不易出 现“内卷化”倾向。反之，如果党内法规执行理论研究和实 践创新严重滞后，党内法规的执行制度化建设的问题就无法 在新理论的指导下得到有效解决，从而加剧了其“内卷化” 趋势。党的十八大以来，对党内法规制度化建设进行了深入 探索，但侧重点在于党内法规的制定，有关党内法规执行的 理论建构则进展缓慢，理论创新的滞后又导致了较低的实践 创新水平，党内法规执行在某些方面出现简单重复、文件堆 砌甚至是不执行、假执行等情形， 与既定的目标相去甚远，“内 卷化”趋势不断显现。

三、调适与推进：党内法规执行的制度化建设路径

党内法规制度体系不仅是依规治党、全面从严治党的重要依据，更是建设中国特色社会主义制度、实现国家治理体 系和治理能力现代化的重要保障。党的十九届五中全会提出， “十四五”时期经济社会发展指导思想和必须遵循的原则， 其中一条就是坚持和完善中国特色社会主义制度。作为党内 法规制度体系的重要组成部分，党内法规执行的制度化建设 应当按照中国特色社会主义制度建设的总体要求予以完善， 并且要在坚持党的领导基本原则的前提下，不断优化完善党 内法规执行制度的各项内容，着力改善阻碍党内法规执行制 度化建设的“内卷化”困境， 为提升党内法规执行的科学化、 规范化与制度化水平找到可行路径。


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