摘 要：全民所有制企业是具有中 国特色的社会主义经济建设的重要载 体，开展全民所有制企业的改革是适应 我国经济发展的必然要求 。但长期以 来，受制于历史原因，以及改革经验不 足等因素的影响，全民所有制企业改革 的过程面临着诸多难点 。对此，文章分 析了全民所有制企业开展公司制改革 的基本情况与意义，探讨了当前全民所 有制企业改革的难点，阐述了全民所有 制企业改革的政策支持，剖析了全民所 有制改革的注意要点，最终为顺利进行 全民所有制改革提出了对策建议。
《中共中央国务院关于深化国有企 业改革的指导意见》中强调要不断优化 与完善国有企业的现代化管理制度，促 进制度建设 ， 引导公司业务转型升级 。 同时在改制工 作方案中也明确强调了 要在 2017 年年底前全部完成国有企业 的公司改制[1]，自此我国国有企业的改 革工作正式开始。
一、全民所有制企业概述
全民所有制企业指企业财产属于 全民所有的，依法自主经营、自负盈亏、 独立核算的商品生产和经营单位 。全民 所有制企业又称为国有企业，但广义的 国有企业还包括国家控股的股份有限 公司 、有限责任公司和国有独资公司， 全民所有制企业只是国有企业的一种。
全民所有制是我国在特定时期所 创设的独有经济模式，这一制度使得我 国的经济建设快速的步入正轨，在完善 生产要素、集中力量办大事上具有着重 要意义[2]。
二、全民所有制企业同公司制企业 的区别
第一，全民所有制企业是依据《全 民所有制企业法》进行注册与业务经营 的 ， 这部法律是在 1988 年 8 月 1 日才 开始施行，由于当时还属于摸石过河阶 段，因此企业经营管理的过程中出现了很多权责不明晰的问题[3] 。 而公司制企 业是参照《公司法》注册成立和经营管 理的，其内部的经营管理和业务开展都 有较为成熟的法律体系为依托，这为公 司制企业的经营活动提供了重要的制 度保障。
第二，全民所有制企业本身隶属于 政府，在责任划分上实行的是厂长(经 理)负责制，因此在生产经营和企业管 理中更多突出的是政府意志 。而公司制 企业采用公司架构来开展业务活动，以 现代产业制度模式为引导，强化了以资 产为核心的现代化国有产权管理体系[4]， 以实现资本增值为最终目的。
第 三，传统的全民所有制企业经营 模式过于保守，与我国现行的经济体制 和未来的经济发展趋势无法良好匹配， 导致企业在运行和管理上缺乏应有的 活力，整体的效益不高 。 而公司制企业 采用了创新型的治理制度，其经营管理 采用的是股东制度，同时在业务经营上 能够充分发挥党委领导的关键作用[5]。
第四，全民所有制中的厂长(经理) 通常是由上级进行任命的，在企业经营 的过程中处于核心 的领导地位 。而公司 制背景下 ，领导层是由股东委派董事， 而董事会来聘任经理的形式，经理层直 接对接董事会，整个管理层的治理结构 更加健全，制度设计上更加科学，最大 化地避免了由于个人决策出现问题所 产生的风险。
三、当前全民所有制改革的难点
全民所有制的改革本身是 一 项系 统性 工 程，在传统的经营管理中，企业 经营策略和管理模式都是以长期固有 的形式存在的，改革活动并不是一 个简 单的业务变革的过程，需要有长时间人 力 、物力以及财力的支持，其难点主要 体现在：
第一，管理者在企业改革中的积极 性不高 。管理者对于企业体制的改革认 识存在明显的短板，在顶层的战略规划 上缺乏企业管理经验，甚至是畏惧企业 改革会对自身产生负面影响。
第二 ，企业自身的债务较为沉重 。 全民所有制企业受制于自身的制度缺 陷，如果开展企业经营业务时，仅仅是采用计划经济的市场配置模式，将会导 致经营过程缺乏自主性，甚至是亏损[6]。 随着企业经营中恶性债务的不断增加， 将会为企业自身带来越来越沉重的包 袱，体制改革也将会更加困难。
第三，企业人员安置较为困难 。全 民所有制的改革活动不可避免的要进 行一 定的裁员，一旦有人事上的变革将 会严重牵扯部分人的利益，这部分人的 安置工 作是体制改革中不可避免的关 键问题[7] 。同时，全民所有制的企业经营 管理和运行机制上需要有较多的革新 点，尤其是在改革时间上，跨度较大，时 间成本也会带动经营成本显著提升，在 多种因素的共同耦合下，往往会使得改 革过程陷入到困境。
四、全民所有制企业的改制意义
如果国有企业改革仅仅只是变更 形式和内容 ， 那么改革必然会是失败 的。公司制改制的形式使得出资人的所 有权与财产权进行了分离，企业在经营 的过程中获得了独立的法人财产权，这 本身能够促进企业自负盈亏 、 自担风 险，进而极大地激发企业的生产力 。 同 时，进行公司制改革是优化法人治理结 构的关键条件，也是推进国有企业改革 的重要举措。
具体来说，全民所有制企业进行公 司制改革的优势主要体现在：
一 是有利于建立中国特色的现代 国企制度 。 中国特色的国企制度，其关 键在于企业经营将党的核 心 领导融入 到了治理的各个环节，党组织内嵌在公 司治理的全过程，使企业能够很好地落 实党组织在法人治理结构中核心、法定 的地位[8] 。 同时，通过深化改革，我们能 够建立起符合现代企业管理要求的法 人治理体系，最大限度地促进企业自主 决策权的回归，明确董事会和监事会的 权责边界，使企业的各个部分能够发挥 出他们独有的作用，实现党的领导与公 司治理的有机统一。
二是有利于转换国企经营机制 。强 化国有企业的经营活力和内在动力，关 键在于要积极的转变和更新内在的经 营机制，使其能够在不断的改革探索中 激发内生动力 。在经历了长期的改革实践后，大多数企业都建立了符合市场规 律的经营管理机制，保证了企业的健康 稳定发展 。但是，我们也要清晰地认识 到，仍旧有大量的企业，其内部管理制 度很不规范，市场化的主体地位没有被 建立起来，经营自主权没有得到真正的 落实，因此在未来的发展规划中，要充 分赋予企业独立的法人财产权，积极地 转变经营管理机制，更好地实现高质量 发展。
三 是有利于优化国有资本的布局 结构。国有资本转变成为股权和股票 后，可以参照经营资本的模式进行资本 运作 ， 交易对象可以转向为其他投资 者，一方面，在这个过程中企业既可以 获益，也可以有效转移风险，实现了国 有资产的合理化流动和资源配置的最 大化，进而盘活底层的存量资产[9]。另一 方面，通过改制，企业获得到的股权融 资，能够有效地降低财务风险，实现资 本市场的快速融资。
五、全民所有制企业改革的政策支持
做好全民所有制企业的公司制改 革不能仅落实在 口号上，还要结合着具 体政策开展配套的建设工作 ，在 工 商、 税务、国土等部门的通力合作下，完成 整个整改工作 。企业在开展改制的过程 中主要受到以下政策内容的支持：
一是简化了审批程序。 以山东省为 例， 为简化审批程序 ，提高工作效率， 2017 年省国资委下放了省属二级及以 下企业的公司制改革审批权限 。其中， 省属二级企业的公司制改制，由一级企 业董事会批准，批准文件及改制方案于 7 个工作日内报省国资委备案 ;省属三 级及以下企业的公司制改制，由省属企 业按照内部决策程序批准。
二是灵活的土地处置方式 。尽管企 业在股权架构上已经进行了改制，但是 其原有划拨的土地仍旧可以按照原有 的政策规定开展经营，其土地性质保持 不变。
三是良好的税收优惠支持 。企业改 制后，原本享受的税收优惠政策依旧享 有，同时在改制过程中，比如资产评估 增值和土地变更登记时，都会享受税收优惠。
四是资产评估时限放宽 。改制为国 有企业的控股公司或者全额子公司，其 上一年度的净资产值为 工 商变更登记 的注册资本依据，可以等到公司章程规 定的认缴期限满时再进行资产评估。
六、全民所有制企业改制的核心原则
一是要始终坚持党的领导，这是开展 一切改革活动的重要前提和根本保 证，以“钉钉子”的精神逐级落实改革要 素 ， 不折不扣地落实好相关建设措施， 保证工作能够得到实质性的建设效果 。 在顶层设计和规划层面上，领导要高度 重视改革工 作，联合办公室 、党委会以 及 工会主席共同制定改革方案，企业主 要负责人要亲自挂帅，制定和审定工作 方案，实现全过程的跟踪和指导，为改 制工作提供强有力的保证。
二是要落实过程跟踪和协调。良好 的沟通机制是顺利开展各项 工 作的关 键核心，只有建立主动作为并且通力合 作的局面 ， 才能够营造良好的改制环 境。其中，重点要攻破改制工作面域广， 且政策性强的难题 。同时也要加快改制 工作的进程， 在业务推进的过程中，要 加强和工 商、税务等行政管理部门之间 的沟通，特别是注册资本的调整、公司 名称的核准等关键问题，要提前做好沟 通 。 同时在对内业务开展的过程中，充 分借助企业内部的公共办公交流平台， 重点集中讨论改革发展的难点和重点， 使企业上下形成合力，最终显著提升工 作的效率。
三是要不断强化政策的宣传力度， 尤其是要发挥出工会组织的协调桥梁 作用，积极地向职工讲解政策要点和措 施，阐释清楚内容要点的具体意义和价 值，进而引导广大职工主动参与到改制 活动当中 ，在改革发展中形成共识，保 证队伍建设的和谐与稳定。
四 是在业务开展方面要始终保持 统筹推进。公司总部以及下属的子公司 要同步推进改革方案，最大限度地消除 各个环节之间的链接难点，统筹和优化 工作内容的进度安排，加快改制工作的 推进节奏。
七、改制方案和章程修订的注意要点
一 是改制过程中需要重点关注职 工安置、董事会建设以及党建章程等关 键议题 。改制之后的劳动签订主体并没 有发生本质性的改变，依据《中华人民 共和国劳动合同法》的相关规定，现有 员 工应当继续履行劳动合同，核 心权利 与义务主要由改制后的公司承担，因此 在手续处理上无需再次进行劳动合同 的签订。但是对于员工 因改制而自主提 出变更劳动合同关系的，在二者达成协 商一致的情况下，可以给予直接变更处 理 。在公司完成改制后，需要依据营业 执照等基础资料向注册申请地申请社 保参保信息，并足额为员工缴纳各类社 会保险。
二是公司章程修订情况 。在完成改制之后，公司章程发生了显著变化 。在 治理体系部分，增加了董事会 、监事会 以及法人的相关条款，同时对《公司法》 当中的权利与义务进行了明确。公司要 严格参照《公司法》和相关法律法规来 开展经营业务，按时接受财政与审计机 构的监督和检查。
八、解决全民所有制改制困难的对策建议
一是遵循市场规律，尊重市场交易 原则 。在开展业务改革的过程中坚持公 平公正和公开的基本原则，强化交易双 方的利益保护，避免出现国有资产流失 的情况，同时也避免了资产被不法分子 侵吞 。 同时透明化和规范化的交易流 程，能够保证最高的改革效率。
二是融入 市场优质资本，实现资源 优化配置 。从企业的长远发展来看，产 权结构是直接决定生死的关键组成要 素，直接决定着企业经营的效率，因此 在开展改制的过程中可以通过股权多 元化的模式进行改革，积极的引入社会 优质资本， 保证二 者权益和利益的平 衡 ， 实现内部股权结构的相互制衡，转 变传统经营中“一股独大”的局面。
三是创新资本监管模式，实行多元 平衡治理 。对于国有企业经营来说，投 资组合的形式越多，管理上造成的障碍 也就越多，因此要做好治理结构方面的 调整 ， 关键是在董事会的组成角色上， 设置好角色成分，将企业经营和政府之 间的责任进行合理化界定，做好董事会 构建工作的同时，在决策上也保证了公 平和公开。
九、结语
全民所有制企业的公司制改革，是 顺应时代发展的必然要求，企业经营管 理人员应当深刻认识到改革所带来的 效益和痛点，以开放态度的面对改革过 程中出现的各类问题，尤其是在战略层 面上，要同员工 的需求保持 一 致，通过 制度建设完善保障体系，切实维护好员 工 的合法权益，实现改革过程的稳步推 进。
参考文献：
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[2] 陈佩. 国企改革背景下国有企业投 资 并 购 研 究 [J]. 中 国 集 体 经 济 ,2022 (03): 70- 71.
[3] 高祖辉. 深化国企改革 提高国企 经济效益 [J]. 现代营销 (学苑版),2021(09): 150- 151.
[4] 何媛. 基于混改的国企财务管理创 新与转型对策思考 [J]. 投资与创业,2022,33(04):107- 109.
[5] 李娴 . 国有企业改革发展混合所有 制经济研究[J].中国市场,2021(30):112- 113.
[6] 王文轩 . 国企混合所有制改革模式 探索及效果研究[J].中小企业管理与科技(上 旬刊),2021(12):121- 123.
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