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摘 要：城市绿化作为公用事业供 给的重要组成部分， 在提高城市品味、 美化环境和保障群众身 心 健康方面有 重要价值 。浙江省海宁市围绕绿化资产 整合投资及长效管养这 一 核心问题开 展长期探索实践 。文章对浙江省海宁县 域国企相关绿化投资管养体制机制改 革展开讨论，一是从理论与实践层面深 刻认识这一 改革重要价值;二是力图给 后期工 作开展和相关政策制定提供新 思路。
关键词：国有企业,绿化供给,财政产权,体制改革
一、研究背景及问题提出
党的十九大报告指出，当前我国社 会主要矛盾是人民日益增长的美好生 活需要和不平衡不充分的发展之间的 矛盾 。从城镇化与公共服务的角度解读 这一 矛盾，就会发现随着物质条件改善 与城镇化快速推进，人民群众对生活品 质的要求也进一步提高，这对扮演着公 共政策制定者、公共服务提供者角色的 地方政府部门提出了更高要求。城市绿 化服务本质上是一种政府运用权威资 源回应社会需求，使最大多数人得到福 利的公共产品，它在提供过程中不仅受 到外部困扰，也面临着供需不平衡等矛 盾 。 因此从公共物品、公用事业视角出 发，研究城市绿化供给相关问题，对拓 展社会学、管理学学科在实践中的应用范围，对进一步推进我国以人为本的城 镇化战略 、提高城镇化发展质量，提高 政府相关部门社会治理水平有理论和 实践价值。
二、国企公共绿化投资管养体制改 革的理论逻辑
自改革开放特别是近 20 年来，城 镇化建设飞速发展，原为整体建设工作 “ 点缀”而存在的绿化工作，越来越受到 各方关注 。从政府、市场和民众层面，都 产生了许多新变化。 浙江省海宁市于 2018 年起探索绿化公用事业的国企投 资管养改革，由国资办牵头成立绿化国 有资产整合提升工作领导小组，2019 年 6 月基本实现市级国有绿化施工和养护 资源的有效整合，并在此后驶上发展快 车道 。对这一创新改革，本文有必要从 理论和实践角度深入梳理解读其发展 过程、理论逻辑和实践经验。
( 一)“公地悲剧”—— 造成产权碎 片化和资源浪费
“ 公地悲剧”是经济社会学的理论， 即排他性产权的缺失或者太弱酿成了 竞用性资源被过度使用，人们主张通过 私有化的方式对产权进行彻底划分，从 而实现“去公地化”。然而，区别于前者， 过度分割造成了资源与产权的破碎化， 进而使得资源产生了过强的排他性，过 多的排他性所有者对潜在的帕累托改 进形成了人为阻碍，最终造成资源利用 效率低下的“反公地悲剧”[1] 。 负责提供 公共服务的国有企业面临相似外部性 困境，因缺乏有效统 一 管理，各项分散 的、没有入账的国有资产在加大内部资源调配难度同时， 还容易被管理者遗 漏 ，这些都将造成资源的闲置与浪费 。 以绿化国企整合前的海宁市为例，过去 全市范围内共有国有绿化单位 6 家，绿 化国有资产主要分苗圃类和 工 程建设 类两种，分布和管理都较分散，涉及交 通道路、水利河道、城市园林等领域，资 产综合利用绩效不高 。整体经济效益薄 弱，每年还需投入 大量养护 、人员工资 等费用，造成政府资源浪费。
(二)集团规模—— 造成责任分散 和组织成本提高
从传统集团理论看[2]，集团数量越 大，集体利益所涉及成员越多，组织成 本就越高，越难以提供最优水平的集体 物品，且大集团在没有强制或独立的外 界激励条件下，一般不会主动提供集体 物品 。将集团规模有关理论延伸到公用 事业和公共物品供给问题上，就会发现 两者存在共通之处：绿化公共服务提供 中， 种植与养护工作如由不同主体负 责，就会使一 些项目的整体性得不到应 有保障，工程建设阶段往往较少考虑后 期养护运行需求，养护阶段与建设阶段 割裂，工程技术与养护技术无法有效衔 接，做出“ 只种不养”的行为决策 。 负责 后续养护的主体在接手时也易丧失积 极性，负责“腾退”不合格苗木的主体也 无从下手，选择“一刀切”。同时，监管部 门又和养护单位重合，既有监督权又有 养护权 ，较难开展公平公正有效监管， 束缚了养护技术水平提高 。而建设及养 护资金主要依靠财政拨付，有限的资金 难以满足不断增加的建设及养护任务需求。 尤其是在出现管养不力等问题 时，不同阶段的各主体间会产生互相扯 皮推诿，这样，一 个从种植到移除到重 新种植的“ 管种不管活”的死循环就形 成了，部门间组织成本水涨船高，造成 公共资源浪费。
( 三)“搭便车 ”—— 增加政府财政 负担并降低供给效率
相关理论认为，由于公共物品具有 消费的“ 非排他性”与“非竞争性”，在消 费公共物品的过程中存在大量“ 搭便 车”现象。所以传统经济学认为：市场无 法有效提供公共物品，政府等公共部门 理应成为公共物品的唯一提供者[3] 。瑞 典等西方国家的实践却证明私人部门 乃至社会资本可以参与并在公共服务 供给工作中发挥积极作用[4] 。 学界就这 点在原有基础上进行理论创新，重新界 定公共物品的提供范围与供给模式，认 为可以通过规范非营利组织行为、适当 引入多元供给主体等手段提高公共服 务供给质量。近年来，什么才是公共物 品最佳提供模式这 一 命题在学界引起 广泛讨论，我国也逐渐意识到原有主体 单一、政府主导的公共服务供给模式的 弊端 ，将部分公用事业以政府委托、内 部管理招标形式承包给私人部门，同时 鼓励市政类国有企业借助社会资本，拓 宽业务渠道 ，减轻对财政支出的依赖， 这一 点也在海宁市实践中得到体现。
三、海宁国企绿化投资管养体制改 革的实践逻辑
当前我国城市绿化服务 一般由市 政部门提供，也不排斥民营与竞争机制 引入[5]，经调查，各地在具体开展这项工 作中存在通病，具体表现为：一是，国有 资产较为分散，存在很多资产未能入账 情况 ，给后期管理带来不便 ;二是，种 植 、养护等不同主体间工作缺乏连贯 性 ， 长期程序性项目得不到应有保障， 造成财政与人力资源浪费;三是，对植 株品质缺乏完善专业评估机制，管理者 不能准确了解植株数量、品种、现状等， “ 腾退”工作进展困难;四是，部分城市 居民公共意识淡薄，存在破坏绿化景观 行为。
针对此类外部性困境，海宁市启动 县域内绿化国有资产整合工作，真正实 现“种养一体”。不仅提高公用事业供给 水平， 也有效盘活经营性国有绿化资 产 。经过数年统筹整合与内部机制大胆 创新，这项自下而上的创新工作在实践 中收效良好。
( 一)明晰产权 、资产入账，实现资 源整合
为解决原本国有资产较为分散弊端，市国资牵头通过整合、脱钩、剥离等 方式，统筹整合范围内市级国有绿化施 工 和养护资产 ， 统 一 划入既有国资平 台，由市交投集团承接，统 一 管理模式 与经营方式， 并依法合规授予经营权。 市交投集团下属通程绿化公司将名下 国有资产以资产形式全部入账，聚拢分 散资源， 为后续统 一 管理打下良好基 础 。过去承包给个体户经营的国有林 地，近年来存在无法保证所需苗木供给 质量等问题，通程公司选择有序将经营 不善的林地收回，并联合第三方评估机 构启动苗木回购，摆脱“反公地悲剧”困 境，改变原本产权碎片化局面，提高资 源调配效率。
(二)明确责任 、“ 种养 一 体”，保障 整体一贯
为解决种养主体不同引起的程序 性割裂 ，探索推行绿化国有资产管理 “ 监管分离 、种养 一 体，计价流通、经营 挖潜”新模式，实现“ 公益 + 经营”统筹 兼顾、规范运营 。分离原市级归 口主管 部门绿化养护职能 ， 管理权限不变，强 化其统一监管责任，主要负责绿化管养 和项目建设的协调、监督、验收、考核和 资金核拨等工作。国资绿化公司充分发 挥规模效益，承担既有国有绿化资产养 护职责，积极承接政府投资项目绿化苗 木供应和种植，项目完成种植建设后直 接纳入养护管理，实现“ 种养 一 体”，有 效降低建设成本和提升绿化品质。通程 公司在政府有关部门支持下，承接大型 公共项目的种植养护工作，并在企业内 部明确职能分工 与责任划分，通过精简 项目涉及主体数量， 统 一 内部养护标 准，减少主体过多引起的推诿与资源浪 费，提高团队工作效率与苗木成活率。
( 三)建立机制 、完善标准，提高管 理水平
为持续鼓励项目员工积极性， 通程 绿化公司将管养费用单独列入预算，如 有因懈怠而管养不力， 则将此项费用划 拨给后续接手养护工作单位 ，避免陷入 “ 只种不养”怪圈。在规范项目完成质量 上， 公司建立了一套完整的质量标准评 估体系，对得分较高团队进行经济奖励。 此外 ，对已承接的绿化项目根据区域进 行划分 ，将资产账目中的苗木按品种划 分，有序腾退质量不合格、已经失去经济 价值的部分，提高整体管理水平。
( 四)引入社会 资 本 、减 轻 资 金 压 力，推动市场化进程
在转变自身定位 、调整业务范围 后，通程绿化公司收入来源主要分三部 分：首先，政府部门拨付的专项资金，主 要用于市区各绿化景观长期管养维护 。据统计，全市 30%绿化项目和几乎所有 大型绿化项目在经流程整合后交由通 程公司负责实施。同时，充分运用市场 机制参与市内绿化苗木市场竞争，努力 实现双赢 。其次，承接社会委托项目所 得管理费，这部分收入主要来自维护非 公有绿化景观 。最后，苗木销售所得，通 程公司科学评估 、合理计价，以疏密移 栽、苗木经营等方式，重点优化苗木(资 产)进出 口 管理，并与农林大学合作建 立产学研基地， 推进精品苗木培育 工 作，在提高团队专业化水平同时，提高 产出苗木整体质量与自身市场竞争力。
(五)项目反哺、推进公益，彰显国 企担当
从实现方式看，一般性企业能否将 社会责任付诸实践取决于三个要素，分 别是履责意愿 、履责管理与履责环境， 国有企业因其特殊性，天然内生承担社 会责任、回应社会需求的动力。国企的 角色定位不应局限于政府部门的附属， 而应成为一种兼有生产属性 、 交易属 性、社会属性的社会经济组织。在整合 国有绿化资产过程中，通程绿化公司坚 持项目反哺，投身社会公益事业，自发 主动对项目未覆盖到的城市区域进行 绿化景观建设，体现出国有企业不仅聚 焦经济目标，也愈发注重社会责任。
[课题信息：嘉兴市党校(行政学院) 系统 2022 年度常规课题(CG2222)，课 题名称：《城市公用事业供给模式改革 研究》。 ]
参考文献：
[1] 阳晓伟,庞磊 , 闭明雄 .“反公地悲剧 ” 问 题 研 究 进 展 [J]. 经 济 学 动 态 ,2016 (09): 101- 114.
[2] 曼瑟尔·奥尔森 , 奥尔森 , 陈郁 , 等 . 集 体行动的逻辑[M].上海人民出版社,2014.
[3] 唐任伍 , 李楚翘 . 国外公共经济学研 究的最新进展和发展趋势 [J]. 经济学动态 , 2017(08):109- 123.
[4] 李捷. 参与型社会与现代福利国家 的奠基：以 20 世纪上半叶瑞典为例[J].深圳 大 学 学 报 ( 人 文 社 会 科 学 版 ),2021.38 (02): 142- 148.
[5] 熊兴 ,余兴厚 , 黄玲 .基本公共服务可 及性的逻辑内涵、评价指标及实现路径[J].改 革与战略,2021.37(08):69- 79.
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