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摘 要：综合研究农村宅基地制度发展历程,立足城乡统 筹发展, 农村宅基地使用权流转仍存在着实际价值;“ 三权分 置”政策法规的引入, 使农村宅基地使用权流转的问题受到了 重视,但目前仍然面临着一系列问题。农村宅基地资格权和使 用权是否必须分开、立法中关于农村宅基地使用权的流转规定 模糊,和理论界对农村宅基地使用权流转方法、流转开放程度 看法尚未统一。农村闲置土地资源严重浪费,土地利用程度普 遍不高,法外无序和隐形市场仍然存在。除了破除农村宅基地 资格权对使用权流转的限制外，完善农村宅基地流转相关法 律，实行登记确权制度、完善退出机制是明确宅基地权属的关 键举措，以法律规范交易市场主体和行为，科学设立流转形式 是减少基层纠纷的重要手段;政府、村组织和成员合理参与利 益分配、政府和集体经济组织发挥宏观调控的作用和管理职责 是稳定农村宅基地使用权流转秩序的重点内容。应当以农村宅 基地使用权流转促进城乡一体化发展。
一、我国农村宅基地制度发展历史
新中国成立后， 1950 年，《中华人民共和国土地改革法》公 布施行， 农民获得了农地产权。1962 年，在《农村人民公社工作 条例(修正草案)》中明确指示宅基地无法自由流转。 1963 年， 我国首次提出“宅基地使用权”的概念并解读，首次确立“ 地随 房走”原则，形成“两权分离”的制度框架[1]。
改革开放后，1982 年《宪法》规定：“宅基地和自留地、自留 山，也属于集体所有。”强化宅基地“两权分离”的属性。《关于 加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定房屋只能在本集 体内部流转， 农民与农村集体经济组织向城镇居民流转的请求 不受批准。
进入新世纪后， 2007 年《物权法》首次将宅基地使用权作 为一种用益物权予以确立。2015 年中央政策性文件开始力求 脱离宅基地原有的社会保障功能的限制，积极还原宅基地财产 权利的本来面目[2] 。2018 年，《关于实施乡村振兴战略的意见》 提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“ 三权分置”，2020 年 中央 1 号文件“ 要求进一步深化农村宅基地制度改革试点”体 现该意见。
如今中央对农村宅基地使用权改革中的参与主体的限制 逐渐在放宽 [3] ，现存法律制度在农村宅基地使用权方面的缺 位，带来各类冲突，对农村发展产生了日渐严重的消极影响。
二、新时代农村宅基地使用权流转的现实价值
(一)推动城乡融合发展，促进利用价值最大化
新时代的城乡融合发展以人口、土地、资本为代表的要素 融合为核心， 宅基地是土地要素的一种形式，更加凸显农村宅 基地使用权流转市场化的经济价值。第七次全国人口普查数据 显示，我国的城镇化率达到 63.89%，流动人口为 3.76 亿人，10 年间增长了近 70%，农村人口流出给农村宅基地二次利用的空间。根据城市化发展规律，城市化发展中后期将伴随人员流 动和人口回流。在城乡二元化体系被逐渐打破、城乡协调双向 互动发展要求下，城乡之间要素流通需求增强。宅基地的财产 属性意味着农村宅基地不仅承担居住保障的功能，同时也应为 为农村青年创业提供资金支持、为返乡创业的城镇人口提供住 宅，推动城乡双向互动。放开农村宅基地使用权的流转，农民群 体将增加收益方式和创业资本、提高消费能力。不必因身份问 题无法实现农村宅基地使用权财产权变现。有利于城乡之间打 破交流的壁垒，更加便捷地进行人员和物资往来。尽可能贯彻 资源的利用价值最大化实现原则， 对城镇化与促进投资来说也 有巨大的积极作用。
(二)响应土地集约利用政策，优化资源利用率
我国耕地资源的人均占有量不及世界平均水平的 1/3.宅 基地与耕地资源紧缺且珍贵， 如今农业政策中明确指出要以 “ 三权分置”改革为契机盘活农村宅基地使用权，但农村宅基地 使用权流转的限制使农民很难通过此获得基础资金。
纵观现有民法典及现行农业法，对于宅基地使用权流转对 象并没有强制性规定。如果政府可以根据地方实际进行政策制 定和解读， 促进基层因地制宜合理流转宅基地使用权，有利于 满足农村土地资源合理规划的需要。
三、农村宅基地使用权流转存在的问题
(一)宅基地使用权流转问题的法理研究存在争议
关于农村宅基地使用权的流转问题，学术界历来存在争 议。从流转价值的角度看，主要分为三种学说：自由流转、禁止 流转和限制流转[4] 。前两种学说的学者分别关注农村宅基地使 用权流转的入市价值和农村宅基地住房保障的功能。而限制流 转说的学者认为基于宅基地的市场价值和保障功能，应当实施 差异化的宅基地流转管理方式[5]。
从宅基地使用权流转的合法性角度看，争论聚焦于使用权 身份化困境的突破。许多学者基本肯定逐步放开宅基地使用权 流转的价值， 但宅基地使用权的转让和其身份性相矛盾。这关 系到使用权法律属性的确定，所以克服使用权流转的身份性障 碍成为一大重点问题。为了破除身份化困境，有学者建议采用 宅基地的有偿取得、分离次级使用权和分离身份性成员权与物 权等解决方式。但有偿取得降低保障性，次级使用权又将权利 结构变得复杂[6] 。学者对于农村宅基地使用权的争执表明目前 农村宅基地使用权流转情况已经与当今农业发展情况不相适 应。立法上宅基地使用权流转相关立法有待完善，尤其是对农 村宅基地纠纷的实际处理以及农村集体土地、宅基地与其上房 屋权利行使的相关法律规定需要明确具体的法律法规以维护 权利人的应有法定权益。
(二)宅基地使用权流转受限阻碍城乡一体化发展
温世扬与梅维佳(2018)学者在《宅基地“三权分置”的法律 意蕴与制度实现》[7] 中认为，农村社会生产生活水平的提高后， 传统的“ 两权分离”的农村宅基地制度与农户住宅所有权的实 现发生冲突， 这是推动农村宅基地资格权、使用权分离和农村 宅基地使用权流转的现实原因[8] 。 目前城乡一体化趋势增强，越来越多的农民选择入城创业，宅基地的使用权是农民重要 的资金来源之一;由于宅基地无法市场化，无法用于担保融 资，农民的金融信用获取权被抑制。同时随着乡村振兴战略的 实施，越来越多的城市人口向乡村流动。在此背景下，不仅要 解决农村人口进城的问题，更要关注到城市人口选择农村后 宅基地的流转落实问题。城乡发展一体化要破除城乡双向要 素流动的障碍，在此背景下，宅基地的三权分置问题不仅是一 个农业问题， 同时也是涉及城乡一体化的经济发展的问题。
(三)宅基地使用权流转受限产生土地资源浪费问题
2021 年，我国农业科技进步贡献率达到 61%，农作物耕种 收综合机械化率超过 72%;现今很多地方的农业种植已告别 了一村一户，剩余大量农村劳动力。在城乡一体化快速发展， 双向要素流动不断加强的背景下，宅基地使用权的问题已然 是社会化经济问题，促进人地分离势在必行。
使用权制约导致现在的农村出现大量宅基地的闲置。 由 于对宅基地使用权流转的限制，宅基地流转困难， 2018 年中国 农业大学、北京林业大学调查了全国 28 个省 140 个村庄中的 宅基地利用情况，所有样本村的宅基地空置的百分比平均达 到了 10.7%[9]，2019 年全国农村宅基地闲置率为 18.1% 。城乡 流动不断加强，但宅基地跨集体的交易本身被法律所禁止。各 地关于宅基地使用权流转的政策也未进行明确规定，且目前 把事实上的交易置于不合法的无监管地带，人为造成大量法 外无序[10]。
四、完善农村宅基地使用权流转的对策
(一)明确宅基地使用权与资格权的定义
2018 年，中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、 使用权三权分置”，对于宅基地“ 三权分置”改革中“ 三权”，按 照承袭政策旨意的方式可以诠释为：“ 所有权 ”依然是集体经 济组织对宅基地的所有权，而“ 资格权”与“ 使用权”是在原来 民法典规定的“ 旧使用权”的基础上提出的。经济学概念中，宅 基地使用权权利束被分割成为可自由流通与不可自由流通两 种权利[2] 。换言之， 原有宅基地使用权被细分、延伸，“ 资格权 ” 即为“ 旧使用权”中不可自由流通的权利，是实现宅基地社会 保障功能的外在表现，具有明显的身份属性。“旧使用权”中可 自由流通的部分被称之为新的“ 使用权”，是一种土地用益权 利，具有明显的财产属性。对于这个新的“宅基地使用权”，为 了避免概念混淆，应该顺势推出一个新概念名称：“共享宅基 地使用权”。每当农民向第三人转让流动宅基地时，原来的“ 旧 使用权”再裂变为两部分，农民保留“ 资格权”，只流动“共享宅 基地使用权”。 对于这个“共享宅基地使用权”，农民有容忍他 人占有宅基地的义务，避免了两种权利发生利益冲突。
(二)充实宅基地所有权深化“三权分置”改革
《民法典》第 262 条规定： 宅基地所有权的资格依法归农 村集体经济组织和村民委员会所有。 因此，必须明确：宅基地 “ 三权分置”改革不能违背集体经济组织对于宅基地享有所有 权的原则。基于集体经济组织的地位，从宅基地的使用到收回 与流动的过程都必须体现出农村集体经济组织的监管作用 。 首先要实行宅基地有偿获得制度并完善相应规范。如今多数 农民并不仰赖宅基地为生，对集体成员超出必要部分的无偿 分配无法彰显集体的所有权身份属性，为了维护“ 一户一宅 ” 的原则与分配平等、避免资源被个别人集中， 可以实施宅基地 有偿使用制度。各地区根据当地的实际情况设定好征收的费 用区间， 以农民的实际收入、当地的人均土地保有量等方面灵 活地作出调整， 并与农民做好协商工作，做到“ 取之于户、收费 适度，用之于村、使用得当”。对于超出用地指标的土地占用行 为， 严格落实惩罚性征收费用的制度。其次要通过集体组织对宅基地的退出收回凸显权能。设置宅基地闲置保留年限，针对 未超过年限的土地自愿退出，针对已经合法占有被闲置时间 超过年限的土地，给予农户一定的补偿费用并重新由集体占 有处分。 同时也要收回被非法占有、超过限度的土地，针对此 类被收回的土地，可以无偿收回。为了防止农民退出农村宅基 地而居无定所，要求其退出的主体必须证明农户拥有宅基地 以外的稳定居所;如此集体经济组织的经营管理权也得到彰 显细化。
(三)完善宅基地使用权流转法律法规
健全完善的宅基地立法才能让宅基地使用权流转在实际 中有法可依。宅基地的流转对象局限于本集体经济组织成员 难以适应社会发展需求，宅基地立法的完善应包括：对流转范 围、流转期限的限制解除。必须坚持农民主体与尊重农民意 愿、坚持“ 房地一体”、坚持“ 一户一宅”的基本原则，这是宅基 地改革的必然选择。
在实际操作中，总结各试点经验。要推进宅基地交易制度 的建立,必须遵循以下原则[11]：首先，在流转之前，农村宅基地使 用权人需依法取得土地登记，以明确权属，确保农村宅基地使 用权没有争议;流转之后，原宅基地权利人不得再向村集体组 织申请宅基地，避免资源过分集中导致的农户和村集体以及农 户之间的矛盾;其次，农村宅基地使用权流转之后， 不得擅自更 改其用途，《土地管理法》第六十六条第一款第二项规定：“不按 照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地 的人民政府批准，可以收回土地使用权。”此外，宅基地使用应 符合区域规划，不得随意扩建，不得在超过区域规划的范围进 行使用权的流转，否则宅基地使用权流转无效[12];再次，积极引 导社会力量参与，通过税收优惠、利率补贴等优惠政策，吸引社 会资本盘活利用闲置宅基地[10]。
(四)改革宅基地流转体制促进城乡一体化发展
以坚持城乡统筹协调发展为目的，推广普及土地产权登 记制度、明确产权归属。产权明晰是集约利用土地资源的必要 前提，首先对农村宅基地使用情况进行地毯式排查。建立农村 建设用地数据库，从而掌握充足、详细的农村土地数据[4]。实践 中专门测量宅基地面积，调查宅基地情况， 加以登记并对农户 下发不动产权证书，也便于贯彻“ 房地一体”和“ 一户一宅”的 原则，避免过去宅基地私下交易隐形市场的出现。针对农村纷 乱无序的土地规划进行科学的整合与利用，进行宅基地统一 集中管理， 土地要素才能通过市场优化资源配置。
在《民法典》和《土地管理法》中对于宅基地的使用权流转 没有进行详细的规定。根据地方农业发展具体实际和未来规 划政策不同， 需要针对地方农业发展水平，耕地利用情况为标 准，对宅基地使用权流转的标准程序规范化， 宅基地市场化改 革需要完善配套的技术支撑，建立农村宅基地评估标准和评 价体系， 成立农村宅基地专业负责小组， 制定适合本区域发展 的宅基地基准地价作为参考[2] 。针对流转对象、流转期限等问 题进行规定。针对目前对宅基地使用权有需求，却不具备流转 资格的群体，省级农业部门可根据当地宅基地的闲置情况以 及城乡农业发展的联动情况进行规划。 同时对于县乡一级农 业农村部门关于宅基地使用权流转的工作进行监督落实，确 保宅基地使用权流转有专门的负责机构及人员，有详细的程 序，保证宅基地使用权流转合法化，保证程序时刻受监督。
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