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摘 要：为解决乡村振兴战略实施过程中出现的负担重 、程序乱 、服务差等问题，国家推出在乡村治理中推广运用“清单制”的政策 。近年来，各地广泛 引入“清单制”制度到基层组织的治理 中，逐渐形成规范化、制度化、现代化的乡村治理方式，但在实践中同样存在理 论与实践未能密切结合的偏差 。立足于我国清单制运用的典型案例，文章寻求出清单制治理的完善路径，以实现乡村 治理的全过程人民民主，全面建设社会主义现代化国家。
关键词：清单制,乡村治理,全过程人民民主
民族要复兴，乡村必振兴;国家要实现全面现代化，乡村必定是任务最艰 巨的阵地前沿。“三农”问题一直是党和 政府的优先事项，在党的二十大上再次 强调要全面推进乡村振兴和现代化 。迫 切需要更加先进的乡村治理体制机制 助推乡村振兴，助力乡村现代化。
一、当前我国乡村治理的困境及清单制的提出
当前，乡村治理面临着新的问题和挑战，如何保证乡村振兴的成果，稳步推进乡村振兴发展成为当前乡村治理 的主要任务 。我国农村基层在乡村治理 过程中主要存在三方面困境： 角色困境、机制困境和效能困境，为此，中央农办与农业农村部要求在乡村治理中推行清单制。
( 一) 当前乡村治理的困境
1.治理任务承接超载与村庄内部利益协调的角色困境 。实现基层社会治理现代化，需要下沉国家治理和社会治理重心 。更多的资源、服务和管理将走向基层 。在要素资源持续下沉农村的同时，对应的工作任务、标准要求、监督检查也伴之下沉农村[1] 。基层本就匮乏的人力资源在文山会海、考核检查应接不暇面前更是力不从心 、有 心 无力，出现 “上面千条线 、下面一根针”的重负现 象，基层工作人员压力大、工作忙、负担重、效率低 。提出为基层减负的一系列 指标，旨在使基层自治组织和领导干部 减负增效，推动治理能力现代化 。但在具体实践中仍出现落实偏差 。归根到底是基层职权责划分不清 。另一方面，农村社会的发展与利益分化日益复杂，在农村主体的分化过程中利益也逐步走向分化，农村多元主体的不同利益诉求 要求从中进行协调与互通，而基层组织 毫无疑问扮演着这一重要角色，既要使各利益主体达成共识又要维护农村各项事业的和谐有序，清单制治理应运而生，在准确把握各主体利益诉求的前提下维护社会稳定和发展。
2.村级权力失范风险与社会监督乏力的机制困境 。首先，农村基层权力运行不规范，是导致群众身边腐败和作风 问题易发多发的原因之一 。腐败是危害 党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐 败是最彻底的自我革命 。小微权力的腐 败直接造成农村集体经济的损失，侵犯 人民群众的正当利益，影响基层政权的 正常运行，而且制约了乡村振兴发展进程 。应对这一 困境，就要建立健全因地 制宜 、因人而异 、因势利导的各种清单 制度，进一 步完善村级小微权力运行机制，构建标准化权责清单治理体系 。其 次，部分农村地区在涉及到大量活动经 费的管理使用上并没有明确的管理规 定，如在财务支出方面只列出数字的总 体情况，不对各项事务的具体收支进行 详细公布;在有关集体土地的重大决策 问题上，村务信息不公开或是公开不及 时。群众对于干部公共职权的行使也没 有公开可供监督的渠道，这在很大程度 上侵犯了群众的政治权利。村级监督有 利于推动实现农村廉政建设，保证基层领导干部尽职尽责，规范小微权力的运 行。
3 村干部的选择性应对策略与群众 认同感低的效能困境 。村干部对党和政 府的政策解读不够透彻 。同时在群众办 理行政管理事务时，部分地区仍然存在 大量繁琐的审批手续，甚至针对同一事 项不同部门相互推诿责任。 当基层村干 部向群众宣传清单制度时，多数村民对 制度的积极价值表示肯定，但大部分村 民在整个乡村治理过程中表现的积极 性不够 。村民在参与村庄治理实践中， 过度的依赖村干部，因此，要将清单制 内化为村民的 自 觉行动仍然任重道远 。 清单制的建立增加了权力透明度的同 时也对小微权力的范围做出了相应限制，人民群众也能够充分了解基层组织 权力运行的机制。
(二)清单制的提出
基于上述问题，中央农办与农业农 村部要求在乡村治理中推行清单制，正 是切实减轻基层组织负担，设立事务清 单明确职责，最终提高乡村治理效能的 重要举措 。通过清单制进一步明确了权 力事项， 规范了基层组织权力运行方 式，有效遏制了基层腐败的问题，保障 了人民的知情权、决策权、参与权、监督 权等各项合法权益。
清单制度在乡村治理中的应用，意 味着在党组织的领导下，将基层管理和 服务事项以及农民群众关心 的事项细 化为清单，编制操作流程，明确处理要 求，建立监督评价机制，以及形成制度 化和标准化的农村治理。为进一步提升 乡村治理效能，全国各地方积极探索创 新治理机制，取得了较为丰富的实践经 验，比如，涟源市创建的“互联网 + 村级 小微权力监督”， 宁波市实行的小微权 力清单“36条”。清单制在全国各地的成 功实践为进 一 步破解乡村治理难题提 供了全新的经验举措，这将有助于减轻 村级组织负担，保护农民权益，提高乡村治理效率， 增强为人民服务的能力， 加强基层党员干部和群众之间的联系 。 因此，本文将基于《第三批全国乡村治 理典型案例》 中的 10 个清单制治理案 例，剖析清单制治理的运行框架及其完 善路径。
二、清单制治理的运行框架
清单制治理是乡村振兴背景下提 升乡村治理效能，克服现阶段乡村治理 难题的重要创举，其核心 目标在于通过 平衡各部门利益， 强化部门 间沟通，实 现各部门统一和有序，推动解决基层组 织与上级政府之间职权确位和职责归 位，从而明确责任主体，厘清职责边界。 政府各部门、基层各组织在依据清单制 的权责事项，编制操作流程，明确办理 要求，建立监督评价机制，扩大公众参 与，加大宣传力度，增强农民主体在乡 村振兴实践中的责任意识,使其愿干、敢 干, 积极探索符合自身特点的创新性发 展途径[2]，确保全过程民主的过程中形 成制度化、规范化的乡村治理模式。根 据目前农村部公布的 10 个清单制乡村 治理典型案例，各地清单制运行机制主 要从以下三个方面切入。
( 一)合理分权，因地制宜编制权责清单
在编制清单过程中，既要具体明确厘清上级部门与基层组织之间的权责分配，也要坚持因地制宜的基本原则编制符合村庄实际发展特点的权责清单， 比如， 武汉市编制的政府工作事项清单， 包括非属基层组织管理事务清单等，从而解决群众最关心最紧迫的政策法规问题;再如，厦门市确立“权随责走、费随事转”办事原则来防止政府部 门处理政务机械化;重庆市出台《渝北 区村级组织工作事项准入制度实施办 法》， 渝北区对于确需增减的的清单事 项，严格执行清单制度预先规定的批准 程序后，动态纳入清单管理[3]。
(二)推动清单规范运行，完善监督评价机制
第 一， 为 实现清单制运行的规范化、程序化的目 的，济源市从“抓少数干 部”入手，征求干部 意见 、组织学习 讨 论、开会审议表决，力求程序步骤清晰、 合规合法，切实可行。为了保证法律规 范制度的统一性，济源市还进行模拟推 演，发 现 试 行 过 程 中的 障 碍，及 时 纠 正[4]。
第二，在监督评价机制方面，各试 点针对地方主要困境因地制宜提出切 实有效的方案。为使权力得以监督运 行，宁波完善上级部门、村委会、群众监 督有机统一的三级监督体系，济源市要求上级监督主管部门要经常开展专项 督查以及不定期督查，随时掌握所属辖 区权力运行情况，对执行不力的党组织 及相关人员进行约谈 、问责，将村级小 微权力清单、事项等各类公开内容进行 告知，切实保障群众对村务工作的知情 权、参与权、监督权[5] 。济源市建立起对 村干部履职的群众评价机制。在基层管 理事务中大力推行事事要评， 一事一 评，匿名评价，让基层公务人员对于群 众问题时刻保持严肃认真的工作态度。 定期对村内重大事项比如采购 、招标、 贫困认定等群众较为关心 关注的事情， 组织村内党员、村民代表等对村级权力 清单制度运行效果进行评估，并定时公 布结果 。 另外，厦门市还建立了对于党 员、村干部清单制实施效果的绩效激励 制度，在评奖评优环节中，增设群众评 价意见 、民意测评等内容，并作为评定 干部升迁 、工作能力的重要依据，以此 形成对基层公务人员的奖惩激励。
(三)精简冗余行政程序，提升为民 服务能力
面对纷繁复杂，文山会海的基层治 理现况， 重庆市把便民清单制度化，让 群众办事更有保障， 强化部门协同，提 供“一 门式办理”“一站式服务”。德阳市 为实现“精文减会”，严格要求政府部门 发布的文件大小和重复率 。 另外，重庆 为进一 步提升乡村治理效能，在试点渝 北区建立起政府部门 间的数据网，实现 多部门联合办公。湖南省常德市津市市 则提出创新机制，尽可能减少群众往返 于行政机关办理手续的程序和步骤。精 简冗余行政程序，一方面将行政人员的 精力主要集中在政府政务上，提高行政 效率;另一方面使政府和基层党组织发 挥其上传下达 、沟通内外 、统领协调作 用，把为人民群众办实事 、办好事落到 实处。
三、清单制治理的完善路径
在新时代, 治理手段与资源的多元 化和协同化是乡村治理体系与治理能 力现代化建设的题中应有之义, 因此，单 一的清单制无法有效应对乡村治理中 的复杂性问题, 而应当注意与其他治理 手段的融合, 并能够尊重不同 乡村的资 源禀赋与治理议题, 充分动员与吸纳村 民的深度参与, 真正达到乡村有效治理 与建设全过程人民民主的双重目标。
(一)清单制 + 积分制:治理机制的 有机融合
在清单制实施中将基层管理服务 事项梳理形成清单, 编制操作流程, 虽然 规范了权力运行, 明确了履行权责的步 骤流程, 但仍存在其无法深入调整的治理短板。比如在基层组织自治中,对于评 价村民在清单制的行权过程、行权效果 以及参与乡村治理的积极性等方面就 缺乏更加具体的和可操作的评价标准 , 有可能使清单制的运行变成 口号。因此, 要想充分发挥清单制的制度效能, 还需 要将清单制与积分制等乡村治理机制 相结合, 实现机制协同,共同促进乡村治 理的现代化。
通过明确的积分标准把复杂的村 级事务具体化, 围绕乡村治理的重点任 务和突出问题,建立动态管理、操作性强 的积分体系, 比如可以通过积分制将村 规民约的各项要求具体细化为明确的 鼓励事项与禁止事项, 广泛征求村民意 见，公开公示,并经村民代表大会审议通 过后实施。同时根据积分给予相应奖励, 每季度或年末,通报积分排序,每户还可 根据积分兑换适量物品, 或者享受特定 优待 。通过奖励机制引导农民群众成为 监督主体, 始终履行民主程序,全过程公 开操作,鼓励农民群众自评互评、干部考评。
(二)共性 + 个性:治理资源的有效 整合
首先, 清单制应当以建设乡村全过 程人民民主为目标。政府改革的根本目 的是为了借助行政资源,利用有效支持, 高效回应社会的需求, 服务于人民的利 益实现 。清单制作为促进乡村治理的创 新手段,也应该服务于人民,保证各个被 服务者有权利合法参与治理的过程 , 实 现人民民主的目标。因此,在清单制的实 行过程中应该多倾听民众的意见, 加强 多元主体力量参与, 对于清单制的内容 制定 、调 整 、充实 、完善等必须包含政 府、企业、社会组织的参与 ,通过完善一 些民主协商制度、听证制度等方式,切实 保障人民群众的有效参与, 从而打破以 往政府主导的封闭式管理。
其次, 清单制设计应当锚定个性化 乡村治理问题 。各个乡村都有地方“特 色”,只有在制定和落实清单制的过程中 明确当地的发展现状, 立足于实际, 才能 够做到因地制宜, 从而更好地调动当地 的资源,推动乡村振兴 。第一, 因地制宜 引进人才, 清单制不同于以往的制度,具 有独特性和创新性, 所以必须精准地引 进专业人才,领会制度的实施逻辑, 更好 地提出建议;第二, 因地制宜精准施策, 清 单制的存在便是为了更加精确地分配 各个责任主体的具体工作, 从而避免职 能混乱,利益揪扯;第三, 因地制宜推动发 展, 清单制的制定关乎乡村发展的各个 方面,应该结合当地具体的发展情况,在 发展优势产业的同时, 弥补当地比较落后的方面,从而实现全面发展。
最后, 清单制治理应当平衡好乡村 治理传统与机制创新之间的关系 。清单 制的制度安排要充分保障农村居民的 文化需要, 就必须确保能在瞬息万变时 空境况下进行即时、即地灵敏的调适[6]。 比如可以建立乡村文化理事会, 将村民 参与、民主决策制度化, 然后将相应的活 动经费划拨乡村文化理事会, 重塑上级 政府与村级组织、农民之间的关系,使乡 村文化建设能够按照 自身发展逻辑完 全融入到现代化进程 。清单制治理过程 中要在充分尊重乡村文化底色和 “ 自 然”“自 治”“自适”传统的基础上, 融入面 向未来、持续发展的时代意识,推动乡村 文化治理体系和治理能力现代化[7] 。在 现代化进程之中要处理好传统与现代、 继承与发展、乡村文化与异质文化之间 的关系,重塑乡村文化空间秩序、治理结 构 、制度体系和价值观念 , 其中包括:构 建可供活动的乡村文化场域, 不断提高 供给对需求的适配性; 培育乡村文化内 生性动力以及应对社会变革的能力，重 构乡村文化价值体系，达成乡村文化发 展的精神共识。
(三)干部 + 村民:治理主体的高度协同
普及清单制治理理念, 激发群众参 与乡村治理的积极性。要重点着眼于村 级重大事项决策, 坚持因地制宜, 问题导 向的原则, 在搜集本地村民最关心 的事 项清单后, 将相关的法规制度核心内容 摘要,运用宣传公示栏、服务手册等多种 方式,加强民主权利宣传教育。扩大群众 对村级权责清单的知晓率, 通过创新宣 传手段, 比如将权力清单及制度流程制作播放微电影、动漫,或者在群众聚集区 域设立宣传广告牌、悬挂横幅,在每个村 绘制墙体漫画, 向群众宣讲、发放口袋读 本与漫画图册及监督案例等方式 [8]，让 群众明白找谁办事、怎么办事。
要想真正让清单制治理的理念在农村地区推广开来, 如何调动群众参与 的积极性至关重要 。只有让群众切实感 受到清单制带来的生活变化, 并要求村 干部在村级事务履职过程中尊重村民 群众享有的各项民主权利, 体会到乡村 治理中主人翁的地位, 才能充分调动群 众的参与热情 。 因此，重点在于抓好关 键少数, 首先必须让村干部深入认识到 清单制的积极作用, 要组织村干部学习 民主监督理论知识, 让村干部明白 民主 监督的重要意义, 促进村监委会规范化 建设 。同时可以将制定的村级事务清单 列为干部培训重要内容,通过主题党 日、 现场观摩等形式加强村干部、党员群体 对乡村清单制度的学习。
四、结语
深入学习贯彻党的二十大精神 , 全面推进乡村振兴, 实现乡村现代化,就要 补短板, 坚持农业农村优先发展, 不仅要 充分保障乡村发展的物质需求, 更要注 重对乡村治理软实力的配套提升, 运用 清单制来统筹推进乡村治理能力的现 代化 。本文对清单制的形成机理和运行 框架进行了阐述, 并作出相应的完善路 径建议 。本文所选取的研究对象数量并 不充分, 实践调研所获得的数据不具有 完全的典型代表性, 得出的结论可能略 显粗糙, 不具有建议的普适性和全面性, 希望今后的研究能更加完善, 以期使得 清单制更好地发挥其促进乡村治理现代化,提升乡村治理效能的作用,从而全面实现乡村振兴。
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