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摘 要：政府还贷公路是我国收费 公路的主体，公益性强，盈利性弱，债务 问题由来已久 。近年来，按照国家有关 地方政府隐性债券 风 险 化 解 要 求，山 西 、吉林 、甘肃等省陆续启动政府还贷 公路存量债务重组，采用的一些措施变 相突破了现行收费公路管理政策，已引 起社会关注和质疑。文章针对地方政府 普遍采用的债务重组措施，结合现行收 费公路管理政策要求，客观评价债务重 组实践中存在的问题，从有效化解政府 还贷公路存量债务风险，促进政府还贷 公路健康发展出发，提出政策调整优化 建议。
一、引言
“贷款修路，收费还贷”政策实行 30 多年来，债务资金对我国公路跨越式发 展起到了至关重要的作用。政府还贷公 路是我国收费公路的主体，政府还贷公 路债务主要由省级交通运输主管部门 或其所属事业单位通过银行贷款的方 式举借，还有相当一部分由各类交通融 资平台公司举借。政府还贷公路虽然看 起来收益稳健，但多数公路的通行费收 入无法覆盖还本付息支出需要，且随着 通车里程的不断增加，存量债务困境 日 益凸显 。2015 年，中央对全国地方政府 债务进行甄别，基于“严控 一 类债务规 模”的原则，政府还贷公路债务绝大多 数被甄别为政府或有债务，政府不承担 直接偿还责任，继续由举债主体负责偿 还 。2017 年，中共中央、国务院印发《关 于防范化解地方政府隐性债务风险的 意见》， 政府还贷公路债务普遍被认定 为地方政府隐性债务， 要求在 5~10 年 内化解完毕 。在此背景下，地方政府不 得不通过深化交通投融资体制改革，探 索通过债务重组方式完成交通政府隐 性债务风险化解，破解政府还贷公路存 量债务偿还问题 。但是，由于政府还贷 公路收益现状未改变、政府收费公路管 理政策也未作调整，在政府还贷公路债务重组实践中难免会遇到一 些问题，值 得我们关注和探讨。
二、债务重组措施
从近年来实践情况看，所谓政府还 贷公路存量债务重组，就是将政府还贷 公路存量债务及相应资产整体划转给 现有或新组建的国有交通企业，直接将 交通政府隐性债务转化为企业经营性 债务，偿债主体由交通行政事业单位转 变为国有交通企业，在此基础上，通过 与债权人银行协商以融资再安排银团 贷款置换存量债务， 拉长还款期限，延 长收费年限，必要时还需要地方政府向 债务承接交通国有企业注入资金或资 产资源，确保项目 未来现金流能够覆盖 债务本息偿还。
1.资产债务整体划转，改变偿债主 体。按照“债随资走、资债一体”原则，将 政府还贷公路债务及相应资产整体划 转给国有交通企业，交通政府隐性债务 转化为企业债务，债务偿还主体变更为 国有交通企业 。如：吉林省将省交通运 输厅承担偿还责任的政府还贷高速公 路债务整体打包，直接划转给省级交通 平台公司;山西省通过高速公路投融资 管理体制改革，整合省交通运输厅承担 偿还责任的政府还贷高速公路和省高 速集团等省级交通企业运营管理的经 营性高速公路，组建新的省级高速公路 平台公司，政府还贷高速公路债务偿还 主体变更为新组建的国有交通企业。
2.拉长还款期限，平滑债务偿还压 力。政府还贷公路盈利能力弱，随着通 车里程的快速增长， 债务余额逐年攀 升，收支缺 口 不断扩大，其中还本付息 是政府还贷公路收入支出的“大头”，占 比超过 80%。整体看，政府还贷公路通 行费收入在支付养护、运营管理等刚性 支出后，仅能偿还债务利息，无力偿还 债务本金，尤其是西部一 些省份情况更 不乐观。在此情形下，各地通常采用“借 新还旧”方式缓解 。但是，2014 年国发 43 号文出台后，交通投融资平台不得代 为政府融资，“借新还旧”路径被堵，政 府还贷公路债务偿还陷入困境 。通过拉 长还款期限至少 20 年以上， 能够有效 平滑债务承接主体国有交通企业的短 期偿债压力 。如：甘肃还款期限统一延长至 30 年， 平均每年还本支出下降约 200 亿元，利息支出下降约 15 亿。同时， 各省还根据通行费收入当期较低、未来 逐渐增长的特点，普遍采取前低后高的 阶梯型还本安排。
3.延长收费年限，解决债务期限错 配 。长期以来，期限错配一 直是政府还 贷公路债务融资面临的突出问题，长回 收周期对应短债务期限，导致收费公路 项 目 在车流量培育期便处收不抵支状 态，不得不通过“借新还旧”保障债务偿 还，由此带来的“息转本”问题导致债务 本金的不断增大， 还债压力不断累积， 从而陷入恶性循环 。通过延长收费年 限，不仅能够减轻政府还贷公路债务承 接主体企业的偿债压力，也能够满足融 资再安排贷款期限要求，彻底解决收费 公路债务期限错配问题， 结束 “息转 本”、还债压力不断累积的局面，确保按 期结息还款，一 次性完成交通政府隐性 债务风险化解。
4.实施优惠利率，设定宽限期，安排 财政补贴等。在政府还贷公路存量债务 重组中，债权人银行普遍对各省设定宽 限期，即在债务重组后的前 2 到 5 年只 还息不还本，以减轻还债压力 。同时，给 予各省融资再安排贷款利率优惠支持， 如：山西中短期债务平均利率从 6.9%降 低到 5.4%。此外，由于政府还贷公路收 益较弱，在实施贷款期限延长 、给予优 惠利率和本金偿还宽限后项 目 通行费 收入仍不能覆盖债务本息的，省级财政 将给予补助安排 。如：吉林省争取省财 政补贴 1230 亿元， 其中前 5 年每年 34 亿元。
三、存在问题分析
政府还贷公路存量债务重组，除了 国家有关政府隐性债务风险化解政策 推动外，“借新还旧”难以为继以及预计 长达 10 年的还贷高峰开始， 承担偿债 责任的交通行政事业性融资平台诉求 非常高，债权人银行也很有积极性 。但 是，从行业管理政策等角度看，现阶段 实施的政府还贷公路存量债务重组存 在很多问题。
1.延长收费年限与现行收费公路政 策不符。《收费公路管理条例》是我国收 费公路最重要的一部法规，明确规定政 府还贷公路收费期限东部地区最长不 得超过 15 年， 中西部最长不得超过 20 年;经营性公路东部地区最长不得超过 25 年，中西部最长不得超过 30 年。延长 还款期限同时匹配延长收费期限至少 20 年以上是较为普遍的做法，从而使得 债务重组政府还贷公路项 目 对应的收 费期限最长可达 40 年以上， 整体突破了现有《条例》规定的收费期限。其中多 数政府还贷公路项 目 的剩余收费期限 已不足 1/ 3.与《条例》规定“收费时间 已 超过批准收费期限 2/ 3 不得转让收费 权”规定也不符。
2.债务及相应资产整体划转与收费 公路权益转让相规定不符 。通过整体划 转政府还贷公路存量债务及对应资产， 国有交通企业取得相应收费权益，通行 费收入转变为企业收入 。本质上看，就 是将政府还贷公路收费权益无偿划转 给国有交通企业， 没有公开招标程序， 而是政府直接指定 。与现行《收费公路 权益转让办法》“不得将政府还贷公路 权益无偿划转给企业法人;转让政府还 贷公路收费权益应当采用公开招标的 方式，公平、公正、公开选择受让方”规 定不符，也违反《关于禁止将政府还贷 公路违规转让或划转成经营性公路的 通知》“禁止以体制调整 、资产重组、有 利融资等名义，违反《收费公路管理条 例》等有关规定，将政府还贷公路转为 经营性公路，随意变更政府还贷公路属 性”规定。
3.偿债压力转移但债务风险未真正 化解。政府还贷公路存量债务风险化解 的关键是提高项目整体收益，债务划转 和融资再安排只是改变了偿债主体，平 滑了偿债压力，但项目收益和债务规模 并未发生本质变化，不少省份债务偿还 仍然存在较大缺 口，需要财政给予补贴 支持才能够满足债权人银行融资再安 排要求 。但近年来，我国财政收入由高速增长转向中低速增长，财政支出呈刚 性增长，地方财政收支压力增大，在中 央政府表态“打破刚兑”背景下，收费公 路债务偿还面临困难时，政府采取行动 存在不确定性， 即便是政府有支持意 愿，也要看政府有没有财力支持。
四、政策调整建议
从政府还贷公路存量债券风险化 解情况看， 不改变收费公路制度基础， 不提高政府还贷公路收益水平，存量债 务风险将难以真正化解。
1.政府还贷公路存量债务不再纳入 地方政府隐性债务范畴。政府还贷公路 是地方政府交通运输主管部门主要利 用贷款筹资建设的公路，通行费收入全 部存入财政专户，严格实行收支两条线 管理，专项用于列支必要的管理 、养护 费用和偿还贷款 。本质上看，政府还贷 公路通行费收入属于政府性基金收入， 相应债务应界定为由地方政府性基金 收入保障偿还的地方政府显性债务，而 不应界定为地方政府隐性债务。
2. 加快调整收费公路管理制度 。 2014 年国发 43 号文出台以来， 收费公 路发展环境发生了深刻变化，其中有关 收费公路的收费期限是当时以二级公 路为主体的收费公路建设成本、设计流 量和收费标准等匡算设置的 。 自 2009 年起各地逐步取消政府还贷二级公路 收费以来， 高速公路成为收费公路主 体，建设和管养成本大幅提升，按照现 行收费期限和收费标准，大部分收费公 路通行费收入不能覆盖管养和还本付息支出，迫切需要结合收费公路发展需 要进行调整完善， 进 一 步延长收费期 限，优化收费标准，加快推动修订出台 《收费公路管理条例》，否则债务风险将 不断积聚，可能引发系统性区域性金融 风险。
3.充分发挥政府还贷公路“统借统 还”机制作用。按照《预算法》及 2014 年 国发 43 号文规定， 地方政府作为主体 建设发展收费公路，只能通过发行政府 专项债券方式举债， 以通行费收入偿 还 。 由此，政府还贷公路建设发展模式 已不再适用，但政府还贷公路债务仍在 存续期，建议按照“新旧划断”原则，允 许省级交通企业根据承接的政府还贷 公路债务及资产情况，将其整体视为一 个新项目，按照现行收费标准重新测算 确定满足还本付息需求的收费期限，发 挥“统借统还”机制作用，保障政府还贷 公路顺利完成历史使命。
参考文献：
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