SCI论文（www.lunwensci.com）
摘 要 : 村镇银行作为我国新型农村金融机构的主要形式， 在服务乡村振兴， 助力普惠金融发展方面发挥着重要作用 。近年来，受宏观经济和疫情等因素的影响，在市场定位、公 司治理、风险管理、资产质量、业务发展等方面承受着明显的 压力和挑战。文章对村镇银行风险控制中存在的主要问题进 行分析，并从主发起行内部审计的视角探讨解决问题的对策。
关键词：村镇银行,内部审计,主发起行
2006 年末，原中国银监会发布指导意见，适度调整和放宽 了农村地区银行业金融机构的准入政策， 允许在农村地区设 立村镇银行 。至此村镇银行逐渐走进大众视野，并进入了一个 快速发展的时期 。截至 2021 年末， 全国共有村镇银行 1651 家，占全部银行业金融机构数量的 35.88%。村镇银行作为小法 人机构，虽然单体规模较小，但已成为各类银行业金融机构中 数量最多的银行，成为扎根县域、支农支小的金融生力军 。但 随着村镇银行的发展，偏离市场定位、股权管理不规范 、合规 意识淡薄、违规发放贷款、风险抵补不足等各类风险逐渐暴露 和显现。
一、存在的主要问题及风险点
( 一)信用风险
村镇银行主要的服务对象是农户和小微企业， 其大多征 信数据记录不足，没有完善的财务、风险识别数据可供评估， 且缺乏有效的抵质押物 。部分农户的个人信用意识淡薄，发生 逾期甚至逃贷现象时有发生 。同时，因部分村镇银行尚未加入 人民银行征信管理系统， 无法与其他金融机构共享客户真实 的征信情况，一定程度上增加了信用风险，导致潜在的不良损 失 。根据《2021 年度村镇银行调研报告》统计数据，2018 年 、 2019 年 、2020 年全国村镇银行的不良贷款率分别为 3.66% 、 3.7%、4%，考虑到存在隐形不良资产的情况下，真实的不良水 平可能会更高，较城商行、农商行、股份行等其他银行业金融 机构而言，信用风险较高，风险管控水平还存在较大的提升空 间。
(二)合规风险
科学有效的内部控制体系是村镇银行稳定运行的基础， 但由于村镇银行起步晚，发展时间短，资本金、规模及人员存 在局限性，相关规章制度、管理流程、监督方式和财务核算等 内控管理基本照搬主发起行，没有结合实际进行修订，制度的 执行缺乏合适的土壤 。 同时，村镇银行的组织架构比较简单， 部分村镇银行没有设立内部监督部门或者内部监督部门形同 虚设，没有形成科学的岗位制衡机制，一旦内外形成勾结，业 务办理的一些必经程序成为“皇帝的嫁衣”，造成极大的风险 隐患。
(三)操作风险
操作风险主要是因为不完善或有问题的内部程序 、员工 和信息科技系统，以及外部事件所造成损失的风险 。从村镇银行的人员结构来看，除董事由发起行外派外，行长以及其他员 工大多由当地招聘，部分人员缺乏对口的教育或培训背景，也 不具备金融行业专业知识，整体素质相对不高，合规风险意识 薄弱 。同时，个别村镇银行“三会一层”的公司治理体系没有形 成有效的制衡，管理人员的权利凌驾于内部控制之上，导致形 成极大的操作风险 。另外，村镇银行经营能力有限，在盈利的 压力下，需要不断扩大存贷款的营销力度，但由于规模小，影 响力不足、认可度低，为了获得稳定的客户，存在依托第三方 平台、中介机构或代办员进行营销，甚至承诺高于其他银行业 金融机构的利率， 势必导致客户突破地域限制， 甚至遍布全 国 。这不仅违背了监管规定，同时给村镇银行自身造成了极大 的负面影响， 严重的话会导致村镇银行发生流动性和声誉风 险。
(四)行业和政策风险
一是行业特性决定的风险 。村镇银行大多扎根地方农村 或者城乡结合部， 经营地域范围较小， 服务的对象主体规模 小、技术低、抗风险能力弱 。如农户对农业的自然条件依赖性 很强，一旦发生自然灾害，损失难以避免 。二是经济政策带来 的风险 。随着近年来国家普惠金融、扶贫小额贷款和利率市场 化等政策，加之受疫情影响，大行的网点及业务不断下沉，农 村金融市场出现越来越多的竞争者， 而村镇银行因产品单一 和业务创新度不够，在竞争中难以留住潜在的或优质的客户， 往往沦为低质量和高风险客户的兜底银行， 相关的风险隐患 会进一步扩大。
二、村镇银行产生风险的主要原因
( 一)主发起行的管理存在“越位”或“缺位”
主发起人制度是银保监会设计的为推动村镇银行健康可 持续发展的创新性制度安排，一方面，部分主发起行为了享受 政策优惠、抢占市场等因素，突破地域限制，大力发起设立异 地村镇银行; 部分村镇银行的董监高及其他人员也主要来源 于主发起行，甚至业务也是主发起行的关联企业或转介客户， 过度参与了村镇银行的日常经营管理，村镇银行分支机构化。 另一方面，部分主发起行对村镇银行的市场定位 、战略落实 、 风险管理和经营发展疏于管理、指导和监督，导致村镇银行定 位偏离，资产承压严重。
(二)市场定位不准，未聚焦主责主业
村镇银行的设立主要是为了有效配置农村地区的金融资 源，增加网点覆盖率，以此缓解金融供给不足 、竞争力不强的 情况 。但在经营发展过程中，村镇银行未能深耕农村市场，有 的“三农”、小微持续下降、占比低;有的不能完全立足于当地 业务，存在违规跨区域放贷现象;有的远离县域、农村，将网点 布局在市区;有的脱离农户、小微，将目标客户锁定在公职人 员及网上平台;经营范围不断偏离市场定位，对乡村振兴的金 融支持力度明显不足，履行支持“三农”的社会责任如同“空中 楼阁”。
(三)治理机制不完善，未形成有效制衡
根据农村地区的实际情况，按照因地制宜 、运行科学 、治理有效的原则， 村镇银行的注册资本 、高级管理人员准入条 件、股东范围等方面相对宽松，公司治理模式简洁、灵活，是村 镇银行区别于其他银行业金融机构的一个典型特征 。但是在 实际运行过程中，股权分散、治理混乱是村镇银行面临的一个 共性问题 。主要表现在，一是“三会一层”不健全 。未建立科学 有效的“三会一层”公司治理结构;董事会制定的发展战略盲 目激进影响村镇银行稳健经营;董事和监事履职不到位，且监 事会未对董事会、高管层进行有效的履职评价 。二是股权管理 不规范 。股权管理不规范，股东结构不清晰，实际控制人不明; 董事会未对股东贷款、关联交易等进行严格审查和风险控制; 对股东和内部关系人的关联授信条件优于非关联方同类交易 条件;外部股东利用关联方出资等方式超比例持股，形成关联 交易，影响董事会决策。
(四)风险管理体系不健全，内控监督乏力
一是风险管理体系不完善 。村镇银行在规模和资金有限 的情况下，未建立有效的风险管理组织架构，且制度 、程序和 方法均不够全面、系统，风险承受能力和风险化解能力存在明 显不足;未搭建信贷管理系统，信贷业务甚至停留在手工操作 阶段 。二是贷款发放、分类不合规 。贷款“三查”制度未能够有 效执行，贷前尽职调查和贷中、贷后管理水平能力不足;通过 借冒名贷款、虚假贷款、私贷公用、甲贷乙用、多人承贷一人使 用等业务开展违法违规业务， 实际发放贷款被部分客户集中 使用， 超过监管集中度的有关要求; 资产五级分类准确性不 足，存在隐性不良资产，实际拨备计提不足，减值准备存在缺 口。
(五)产品结构不合理，存贷款营销困难
村镇银行的市场定位是支农支小， 特定的经营定位带来 了特定的风险， 因村镇银行的服务群体主要为区域内的农户 和小微企业，这些客户群体抗风险能力弱，且这些风险是基于 农业农村发展环境必然存在的 。近年来，随着利率市场化进程 的推进以及国有、股份制银行网点及业务下沉，村镇银行受限 于网点、营销渠道、品牌声誉等原因，无论吸收存款还是发放 贷款，都给村镇银行经营带来了前所未有的挑战 。相比国有大 行和股份制银行，村镇银行面临较大的揽储压力 。为了吸引储 户，部分银行往往会支付更高的利息，吸存成本普遍高于国有 大行和股份制银行。
三、主发起行开展村镇银行审计的审计目标和关注重点
( 一)重点关注公司治理的有效性
村镇银行要着力加强党的建设，围绕把方向 、管大局 、保 落实，在公司法人治理结构中发挥领导核心作用，制定服务乡 村振兴的发展战略， 同时将其发展战略实施情况纳入董事会 和高级管理层的履职范围， 监事会重点监督董事会和高级管 理层在坚守市场定位方面的履职情况。
在对村镇银行的公司治理进行审计时， 应重点关注几方 面：一是关注是否将党建工作纳入公司章程，并把党委研究讨 论作为重大问题的前置程序， 监督董事会是否建立适合村镇 银行小法人特点和定位的战略决策， 核实党建引领作用是否 充分发挥。二是调阅董事、监事、高管的选任程序、任职资格和 履职事项等相关资料，核实各相关利益主体之间责 、权 、利的 划分是否有效制衡并协调运转，以此评价“三会一层”的有效 性 。三是通过查看企业的经营场所、财务状况等资料，核实股 东是否存在使用委托资金 、债务资金或其他非自有资金投资 入股和是否存在隐藏实际控制人的情况;同时，还应重点关注 主要股东是否直接干预村镇银行的经营管理 、滥用股东权利 掏空村镇银行的重大违规行为。
(二)重点审查主发起行的履职情况
主发起行应该抓住主发起人制度这一村镇银行公司治理 的“牛鼻子”，积极主动与当地监管部门沟通联系，协同发力， 尊重村镇银行的独立法人地位和经营自主管理原则， 突出服 务和协助作用，主动、规范、有效履职，不“越位”、不“缺位”，指 导村镇银行沿着正确的职责定位， 全面有效落实服务乡村振 兴。
在对村镇银行的主发起行履职进行审计时， 应重点关注 几方面：一是主发起人方面 。关注主发起行发挥自身经验优势 对村镇银行的支持情况， 核实是否帮助村镇银行建立完善的 “三会一层”决策机制和有效的内控机制，是否在风险控制、科 技系统等方面帮助村镇银行搭建服务平台 。二是村镇银行方 面 。关注村镇银行是否建立健全股权托管、转让与质押管理制 度和关联交易管理制度， 是否依靠主发起行的优势主动破解 经营发展过程中的瓶颈， 借此核实双方是否形成互利共赢的 良好关系 。此外，还应重点关注主发起行是否利用村镇银行腾 挪贷款规模 、为不符合开办票据业务的村镇银行代签银行承 兑汇票 、以低于或高于市场公允价格要求村镇银行上存资金 或存放资金等禁止性行为， 避免出现主发起行借助村镇银行 进行违规操作。
(三)坚守市场定位，落实乡村振兴战略
2019 年，银保监会下发通知，重申村镇银行要“立足县域、 服务社区、支农支小”的市场定位 。村镇银行要充分发挥扎根 基层、贴近农村实际的天然优势，为农户、小微企业提供差异 化、特色化的金融产品和服务，构建符合支农支小的特色经营 模式，有效提升金融服务乡村振兴的适配性和精准性。
在对村镇银行坚守市场定位工作进行审计时， 应重点关 注几方面： 一是关注是否将坚守支农支小的职责定位纳入服 务乡村振兴的战略规划，并对区域内的重点种植户 、养殖户 、 小微企业等提供资金支持， 实现业务范围和经营区域的“两 小”。同时，对村镇银行年度新增可贷资金用于支农支小的贷 款笔数及金额占比、户均贷款的余额等数据进行分析，核实监 管要求及相关规划的落实情况 。二是关注信贷投放的结构，核 实是否存在跨经营区域发放贷款、开展票据承兑和贴现业务， 且是否以当地特色产业为突破口， 提供契合本地经济发展实 际的金融产品和服务。
(四)深度审查合规风险体系建设的完备性
近年， 受宏观经济和疫情的影响， 不稳定不确定因素较 多，村镇银行切实要增强风险意识，要根据业务的发展变化， 逐步建立健全科学的内部控制机制和风险管理体系。
在对村镇银行的内控风险体系进行审计时， 应重点关注 几方面：一是关注内部控制机制的健全性 。核查村镇银行管理 制度是否涵盖主要的业务领域， 并根据监管要求和经营情况 及时更新;业务操作系统和管理信息系是否安全可靠，权限设 置与业务流程、审批流程是否保持一致 。二是关注风险管理体 系完善性 。核查村镇银行是否建立健全了审贷分离、分级审批 的制度并严格执行，尤其是要通过对贷款业务在贷前调查、贷 中审议、贷后管理的“贷款三查”环节的穿行测试，判断相关风 险管理体系的完善性。三是关注合规风险管理制衡性。通过查 看村镇银行治理架构、业务流程、授权管理、岗位设置等关键 环节，核实是否形成相互制约、相互监督的制衡机制，从机制 上防止内外部勾结作案 。 同时， 关注是否制定了员工行为规 范、岗位职责等相关规章制度，明确员工的禁止性规定和检查 问责等机制，切实发挥处罚的震慑作用，提高员工的风险合规 意识。
四、结束语
村镇银行现行经营管理中存在的诸多问题，如不加以解决，将很难适应当前经济新常 态，最终将被市场所淘汰 。主发起行要主动管理，积极介入到 村镇银行的公司治理中，在风险管理、科技支撑、流动性救助 等方面发挥核心作用， 特别是要定期安排对村镇银行开展审 计，以维护发起行的利益和信誉为中心，以风险为导向，及时 全面地揭示其经营中存在的问题， 并督促其从体制机制层面 扎实整改，从而为村镇银行的稳健发展奠定良好基础。
参考文献：
[1] 中国农业银行审计局武汉分局课题组 .村镇银行主要风险分 析与审计方法探讨[J].金融会计,2022(2):47- 50.
[2] 王博文，马秋梅 . 河南村镇银行资金事件引发的思考[J]. 黑龙江金融,2022(7):51- 53.
[3] 祝树民在村镇银行改革发展研讨会上的讲话[J]. 中国农村金 融,2019(19):9- 12.
[4] 齐元峰 .新形势下村镇银行的未来发展之路[J]. 中 国银行业， 2021(8):62- 64.
[5] 刘乐荣，孟霓懒.主发起行怎样加强村镇银行的公司治理建设 [J]. 中国银行业，2021(5):59- 61.
[6] 吴小平 . 当前村镇银行发展面临的困难及对策[J]. 时代金融 , 2022(3):28.35.
[7] 郭煦.村镇银行成高风险“重灾区”[J]. 小康,2022(21):64- 66. (作者单位：晋商银行股份有限公司 山西太原 030000)
关注SCI论文创作发表，寻求SCI论文修改润色、SCI论文代发表等服务支撑，请锁定SCI论文网！
文章出自SCI论文网转载请注明出处：https://www.lunwensci.com/jingjilunwen/59115.html
