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摘 要：从“国家—社会”关系结构 来看，内生性社会组织由乡村社会内生 治理需求衍生，外生性社会组织由国家 总体治理需求衍生。 乡村振兴背景下， 二者逐渐发展成为乡村治理的 重要参 与主体，成为有效推动乡村治理现代化 进程的主推手。通过对当前内生性社会 组织与外生性社会组织在组织产生、组 织发展、组织 目标等组织特征方面异同 的比较，就其反映出的各自优劣之处得 出当前应从内部的人才发展、组织机制 和外部的政策支持、资源供给等方面来 促进两者的协同共治 、优势互补，实现 内生性社会组织与外生性社会组织的 耦合。
关键词：乡村治理,内生性与外生性,社会组织,组织特征
党的十九大提出“乡村振兴战略” 要努力实现“产业振兴、生态宜居、乡风 文明 、治理有效、生 活富裕”的 总 体 要 求 。在此背景下，乡村治理成为一 项繁 重而又艰巨的任务，为 了“打造共建共 治共享的社会治理格局”， 政府释放更 多的社会空间促进社会力量走进乡村 、 助力乡村，社会组织随之蓬勃发展且力 量不断壮大，不仅在结构上拓展了过去 政府主导的“单一模式”，成为乡村治理 的重要主体，同时在功能上不断满足乡 村居民的公共服务需求，为 乡村治理增 添了新的色彩。笔者从组织属性层面把 社会组织划分为内生和外生两类，重点 研究两种组织在乡村治理中的 组织特
征异同并为实现内生性社会组织与 外 生性社会组织的耦合探索路径。
一、社会组织参与乡村治理
( 一 ) 内生性社会组织参与乡村治 理
内生性社会组织，是由农民自发组 织形成的，或者是在政府推动和鼓励支 持下建立的，由农民构成的[1]，旨在促进 农村社区经济持续发展 、生态环境 改 善、公共服务有效的农村自治组织 。 目 前， 学者们主要围绕四个方面展 开研 究：一是内生性社会组织的类型。例如， 医疗卫生组织 、环保卫生组织、文体组 织、专业扶贫组织、妇女组织、特殊群体 服务组织等[2] 。二是内生性社会组织在 乡村治理中的角色和功能 。内生性社会 组织是农村社区稳定和谐的重要基础， 能够帮助解决村集体突发事件、提升农 民主体地位和公共意识 。三是内生性社 会组织参与乡村治理的困境与原因。缺 乏法律制度保障 、传统观念根深蒂固、 资金来源不稳定、专业人才稀缺等大大 降低了内生性社会组织参与乡村治理 效能。四是内生性社会组织参与乡村治 理的路径与策略 。通过加强法律制度保 障、合理利用传统文化[3]、拓宽资源来源 渠道、建立数字智慧平台等措施来实现 政府 、村“两委”、村民与农村 自 治组织 的持续互动，从而解决乡村治理难题。
(二)外生性社会组织参与乡村治 理
本研究所界定的 外生性社会组织 主要是非政府成立的，在县级以上民政 部门登记的 社会团体 、基金会、社会服 务机构(民办非企业单位)等，其中主要 研究的是参与到乡村治理中的，旨在促进农村社区经济持续发展、生态环境改 善、公共服务有效的外部社会组织 。 目 前， 学者们的研究主要有四个方面 内 容：其一，从治理主体角色来看，外部社 会组织作为一种外部力量，代替基层政 府提供公共产品及公共服务，为 乡村治 理和发展带来丰富的外部资源，为治理 有效注入新生活力;其二，从治理主体 价值来看，外部社会组织提高了公共服 务供给效率，也促进城乡公共服务均等 化;其三，从治理主体效能来看，由于获 取资源能力单一，组织架构和管理体制 等都不完善，使得治理效能低下。其四， 从治理主体结构来看，外部社会组织由 于缺乏法律制度保障， 面临着政府、村 “两委”和农民的不信任危机，始终悬浮 于乡村治理之上[4]。
二、内生性社会组织与外生性社会 组织特征异同点
( 一)组织特征相同点
1 .组织产生的时代性。改革开放后， 随着“乡政村治”体制的确立，乡村主要 依靠村民委员会实行自治，但是由于力 量有限，村委会没能达到国家层面上的 乡村治理预期要求以 及个体层面上村 民利益的实现。为此，乡村社会通过调 整治理半径和动员多元主体参与使得 各种形式的村小组蓬勃发展，在基层 自 治组织与村民的互构逻辑下，村民的主 动性不断激发的内生力量开始发酵，使 得非正式形式的内生性社会组织应 运 而生。
20 世纪 90 年代， 随着单位制的解 体和双轨制的退场，社会组织走进基层 治理实现突破 。直至 2006 年党的十六 届六中全会才首次提出了“社会组织”概念，2017 年中共中央、国务院联合下 发的《关于加强和完善城乡社区治理的 意见》才真正具有社会组织参与乡村治 理的相关政策文件，由此本文所述外生 性社会组织才真正被赋予参与乡村治 理的定位和意义 。内生性社会组织与外 生性社会组织都是乡村治理现代化的 必然产物，被赋予了独具特色的时代特 征。
2 .组织发展的资源多样性 。资源多 样性是指有形和无形两类资源，分别指 经济资源和政治资源、文化资源、社会 资源等。首先，从有形资源来看：发轫于 乡村的内生性社会组织即能满足村民 日 常需求，又能减轻政府和村“两委”治 理负担，能够得到三方主体信任，经济 资源获得较为容易;外生性社会组织参 与社区治理的资源来源则不同，主要依 赖政府购买社会服务的 资金和社会各 界支持。
其次是无形资源， 但两者拥有不 均 。 内生性社会组织获得的 政府和村 “两委”的合法性认同，极大地减少了参 与乡村治理的权势阻力 。组织成员熟悉 乡 民生活，社会资源和文化资源具有明 显优势 。相比较，外生性社会组织则受 到 了政府和村“两委”的排挤及村民的 异样对待，缺乏政治资源，也难以获取 社会资源和文化资源 。随着相关政策的 扶持，政府释放更多的治理空间，外生 性社会组织在不断提高 自 身完善水平 和专业服务能力的过程中逐渐得到了 村民的认可，参与乡村治理的无形资源 也在不断丰富。
3 .组织 目标上的服务性 。服务性特 征与公益性 、志愿性特征类似，需从组 织成员和组织 目标出发 进行探讨 。 首 先， 很多内生性社会组织都由乡村精 英、退休干部或教师等有一 定威望的人 发起，他们组建组织的初衷就是希望能 够通过自己的力量帮助解决农村矛盾 纠纷 、提升农村生活水平，以志愿服务 为 出发点， 并不要求获取报酬补偿;外 来性社会组织组织成员可 能来 自 社会 各界， 虽然各自利益诉求较为松散，但 都怀揣着建设乡村 、服务农村的情怀， 他们凭借 自 身的文化水平 和人际关系 为组织活动带来资金支持和信息支撑， 从而在组织、乡村和社会中实现服务人 民价值 。其次，内生性与外生性社会组 织参与乡村治理的目标不谋而合，即实 现农村公共利益 。组织成员或生活在相 同的历史文化背景下， 利益关联性强; 或来 自 全国各地，目标达成共识，他们 在国家政策的大力支持下， 积极下乡， 能够做到全心全意为乡村治理服务。
(二)组织特征相异点
1 . 组织行为上的能动性与被动性 。 内生性社会组织在村“两委”的协力支 持和村民的信任下积极开展服务活动 ， 活动场地和经费都能得到政府和村“两 委”的提供，村民也能够并且愿意积极 参与其中，使得内生性社会组织的调动 能力和影响力都不断提高，在这一过程 中，政府、村“两委”、村民都成为其参与 乡村治理的帮手，内生性社会组织在一 定程度上真正成为了 乡村治理主体的 重要一 员，体现了其提供公共服务过程 的较大自主性[5] 。外生性社会组织的被 动性特征表现为受到政府和村“两委” 过度制约的依附性特征。社会组织在我 国实践的最大难题就是政社不分，过多 的行政化干预使得外生性社会组织缺 乏独立性[6]，具体表现在：一是外生性社 会组织在提供公共服务时往往面临信 任危机，受到政府 、村“两委”和村民的 排挤 。二是外生性社会组织为了生存和 发展，往往需要采取被动性策略努力完 成政府和村“两委”的量化考核指标，组 织工作陷入“工具主义”困境。
2 . 治理手段上的保守性与创新性。 内生性社会组织治理手段的 保守性在 于： 改革开放后市场经济发展起来，小 农经济被打破，农村人口结构化问题突 出，老人和妇女发展成为乡村治理中的 重要力量， 但碍于传统思 想的 深远持 久 、 受教育水平低下和脱离社会等原 因，他们对于组织活动的规划和设计都 不够大胆新颖，即使有些乡村精英提出 了“金点子”“新模式”，也会因为组织成 员对实施后果的风险性担忧而难以实 施，思想上的保守最终导致治理手段上 的保守。 相应地，外生性社会组织由于 来自外部社会，充满着“新”色彩，通过 利用先进的数据分析和科学性预测等 技术，从专业性角度来评估服务方案的 收益，减少不必要的成本消耗和资源浪 费;同时为了吸引政府、媒体、村民的眼 球，外生性社会组织会想方设法探索新 项 目，追求前沿、追求新意、追求与众不 同，以便增加获得政府购买服务项目 资 金的几率，从而在治理手段上具有创新 性优势。
3 . 服务性质上的嵌入性与悬浮性。 首先，从本土社区土壤中生长发育出的 内生性社会组织，从组织出现到发展壮 大过程中的人员 、资金、活动等组织资 源和组织形式与村委会和村民 息息相 关，服务焦点始终嵌入在村民的 日 常生 活中。村“两委”和村民可以长期关注本 社区村民有哪些需求，进而结成社会组 织深入解决，充分把握内生性社会组织成长发育的结果价值。
其次，基于创新治理的外生性社会 组织的活动形式却与 农村社区的 需求 脱钩，始终悬浮于乡村治理之上 。许多 外生性社会组织为争取政府购买服务 项 目 资金， 特意寻找亮点和创新点，而 不能提供所服务社区真正需要的 公共 产品 。许多援助性社会组织在活动中与 村民构建的也只是一 次性关系，往往服 务期满就会撤离， 缺乏长期的 群 众基 础 。 同时，许多外生性社会组织自 身存 在专业化水平较低、成员流动性较大等 问题，导致很多项目不能精准对接村民 真实利益需求，组织陷入了低效和形式 化的悬浮式嵌入。
三、内生性社会组织与外生性社会 组织的耦合策略分析
无论是基 于 农民 切实需求激发 生 成的内生性社会组织，还是基于构建国 家基层治理逻辑体系引入的 外生性社 会组织， 都是乡村治理方式的实践创 新，对于两者组织特征的比较也充分说 明 了没有哪 一 种组织是能够完全 满足 农民利益需求和国家治理需求的 。 当 下，只有各种类型的农村社会组织达成 齐 心协力、互相帮衬、资源共享、优势互 补的共识，农村社会组织参与乡村治理 的力量才能充分发挥， 才会更加强大 。 因此，需勇于探索内生性社会组织与外 生性社会组织实现协同发展 的 耦 合 策 略。
( 一)吸纳优秀人才，激活内生动力
为社会组织参与 基 层治理和乡村 振兴增能要从人才培养抓起 。其 一，充 分挖掘内部人才，注重组织成员在乡村 治理中的正向价值 。可以充分发挥妇联 的引领作用，激活乡村妇女参与治理的 优势力量;充分利用老人的威望等关系 资源，打造政府 、村委会和村民之间的 乡村关系网;外生性社会组织需重视组 织成员的禀赋才能，为组织成员提供专 业化培训和专项职业生涯发展规划，从 而激发组织成员工作积极性 。其二，适 当 引进大学生和优秀创业 青年等有新 思想、新理念和新方法的外部人才，为 组织发展注入新活力，增强组织“造血” 功能[7] 。另外，针对内生性社会组织，政 府可完善现有的大学生“村官”政策，给 予那些热爱乡村、敢于作为的人才充分 的社会福利保障和创业基金，使之成为 敢于冲锋陷阵的乡村治理带头人;对于 外生性社会组织，大力倡导和鼓励社会 能人积极加入，提供科学的人才培养计 划和先进的数字治理技术，实现治理手 段的新突破，使之能够开发出真正符合 农村社区发展、贴合村民切实利益的服务项目。
(二)坚持依法治理，稳固法律支撑
法治是治理的基本制度保障，没有 健全的法制体系就难以确保多元治理 主体的平等地位和良性发展 。乡村治理 始终缺乏能够明确内生性社会组织地 位的法律条文，一旦政府和村“两委”自 身利益受损，便很大程度上通过压榨内 生性社会组织生存空间来保留 自 身 治 理空间 。相应地，外生性社会组织悬浮 性特征清晰地表明其从一开始介入乡 村治理时就陷入了合法性困境 。 因此， 政府应适当释放治理空间，赋权农村社 会组织。首先，积极推进社会组织立法， 坚持统一 立法和混合立法相结合，加快 社会组织参与公共服务立法 。一方面， 出 台农村社会组织法，规范社会组织地 位和职权 、责任和义务，建立社会组织 的元制度。另一方面，创新地方立法。基 层坚持具体问题具体分析的原则制定 地方法规，实现中央统一 与地方 自 治的 有机结合 。其次，适当出 台公共服务和 公共产品供给法 。以法律的形式确定公 共服务的范围、标准、预算等基本准则， 并从总体上对中央与地方的公共服务 职责范围合理规划，先构建权威性制度 框架，再逐步构建多方面公共服务法律 体系。
(三)孵化社会组织，提高培育质量
大力孵化社会组织对于完善当前 我国社会治理体系极具重要，截至 2020 年底，全国共有社会组织 8 .4 万个，全国 基层群众性自治组织共 61 .5 万个，其中 村委会 50 .2 万个，每个社区平均仅有一 个左右的社会组织[8]，已经无法满足社 区多元化的服务与治理需求 。首先，改 变政府一元孵化主体，构建多元孵化主 体。政府积极鼓励社会团体、高校、基金 会等机构举办社会组织孵化器，推动多 元模式的形成和发展 。其次，彰显社会 组织孵化器[9] 的主体地位。政府要尊重 进驻到社会组织孵化器中的每个组织 及成员，形成 一 种政府引导、社会组织 自我服务的民主氛围 。再次，严格孵化 流程，提高社会组织的生存能力。主管 部 门 以及孵化地要严格考察组织执行 能力是否合格 、结构体系是否完善、公 益项 目是否足够等标准， 做到严格输 出。最后，建立学习与实践交流平台。社 会组织在公益展示和资金分担的过程 中 自我约束 、自我规范，激发更多潜藏 社会资本的流出，形成一种内部自我成 长发育模式，从而提升 自 身生存能力和 社会执行力 。 另外需要注意的是，社会 组织的培育应根据各地方实际需求和 社会组织 自 身需求出发，避免其失去地方特色、泯灭自身优势。
(四)实行专业分工，增强治理效能
通过专业化分工，有利于整合 日 常 和特殊双重服务、有利于精准资源渗透 方向 。 实行专业分工，首先是服务领域 的分工 。一方面，内生性社会组织负责 日 常需求 。内生性社会组织借助深厚的 社会基础和群众基础，深入那些不易调 查，嵌入在村民家中的，纷繁琐碎的 日 常性的公共需求 。 另一方面，外生性社 会组织专心 集中在特定的活动领域，利 用丰富的经验和技能为特殊村民，如特 殊儿童 、失独老人 、精神病患者等提供 专业化的特殊服务 。其次是各自服务领 域内进行的再分工。具体而言，第一，注 重组织的结构化、功能化建设 。农村社 会组织可根据民力、民生、生态、生计四 要素或文体类 、扶贫类 、环保类等服务 类型再次划分专项服务领域，精准定位 公共服务方向，在总体上实现组织的功 能多样化、结构完整化 。第二，加强组织 的个性化建设 。无论是内生性社会组织 还是外生性社会组织都可借鉴新时代 的“枫桥经验”[10]，根据治理地区的历史 背景、发展特点、经济水平，发展出“X” 型 [11] 个性化农村社会组织，不断创新乡 村治理模式，实现治理效能提升。
(五)拓宽资源渠道，实现持续发展
在农村社会治理语境下，内生性社 会组织和外生性社会组织急需拓展资 源渠道以实现组织持续发展 。首先，在 无形资源方面：第一，通过合法性策略[12] 获得政府和村“两委”先天的权威与制 度资源。社会组织积极主动公开服务项 目 细则，鼓励政府或有关部门深入考察 组织机制运行，从合规性方面赢得其青 睐 。第二，灵活运用数字智慧平台，获取 市场独有的物质和信息资源 。内生性社 会组织和外生性社会组织应培养专业 人员，利用数字平台积极传播农村社会 组织公益众筹项目 。第三，明确组织目 标，促成和利用 自 身社会资本资源 。 坚 持全心全意为人民服务，真正做到了解 群众、服务群众、嵌入群众 。其次，在有 形资源方面主要是拓展资金来源渠道，提高资金使用效率 。第一，财政税收方 面给予政策倾斜。政府有效推进税收减 免政策，减轻组织经济负担，降低组织 运行成本 。第二，政府积极购买服务项 目，提供经费支持 。第三，推动乡镇设立社区发展基金会，鼓励社会各界人士带 头募捐，扩大社会网络资源供给。
四、结语
农村社会组织治理效果的提升，能 够 有 效 解 决 农 村 基 层 治 理 面 临 的 难 题，改进农村社会治理模式，降低农村社会治理成本，为农村在加强基层党建 工作 [ 13] 、完善治理体制 、健全治理体 系 、创新治理方式 、提高治理能力等方 面提供参考，从而进一 步释放农村制度 改革的新红利[14]，为 中国农村社会治理 开辟本土化道路。
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