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摘 要：治理机制创新是推进乡村 治理有效的重要方式。文章对华北 P 县 “道德银行”积分制实地考察，发现作为 乡村治理的一种形式，“道德银行”通过 指标到积分再到兑换这一链条，构建起 村民参与的乡村治理新格局。借助行政 引导 、资源整合、福利兑现和村干部说 服等措施实现了积分制这 一 基层治理 创新方式的基础。在积分制运行过程 中，通过竞争机制 、面子约束重新塑造 乡村社会治理规则， 并借助积分兑换、 福利转化等措施成功将个人行动与集 体利益相结合，初步实现了乡村治理有 效。
关键词：乡村治理,积分制,竞争机制
基层治理是整个国家治理体系的 基础所在，事关千千万万人民群众的切 身利益。其中乡村经历数千年的历史变 迁，在当代工业化、城镇化、信息化过程 中，乡村的传统性与现代性使乡村治理 更具有特殊性复杂性，更关乎到亿万农 民的权利诉求和利益期待，起到全社会 稳定的压舱石作用。2020 年 7 月 印发的 《中央农村工作领导小组办公室 农业 农村部关于在乡村治理中推广运用积 分制有关工作的通知》指出：各地积极 探索创新乡村治理方式，运用推广积分 制，推动解决乡村“关键小事”，已取得 了 良好成效 。 目前，我国乡村治理政策 体系已初步建立，协同推进机制不断健 全。代表着国家正式肯定了积分治理在 农村的应用与推广。
积分制管理是湖北某集团于 2003 年独创的一种全新的绩效管理方法，以 积分为虚拟激励工具，是一种具有很强 实操性、易落地的高级管理工具 。农村 积分制利用数字和村民内部的面子心 理，制造乡村内部的有利竞争 。随着近 年来社会的发展与响应国家号召，一 方 面加强经济发展，逐步缩小城乡发展差 距;另 一 方面要小城乡治理差距，使乡 镇治理堪当国家治理的基础和中心，因 此，积分制被引入了 乡村治理;它的具 体操作方法是在农村基层党组织领导 下，通过民主程序，将乡村治理各项事 务转化为数量化指标，对农民 日 常行为 进行评价形成积分，并给予相应精神鼓 励或物质奖励，形成一套有效的激励约 束机制。国 内学者对其研究主要集中于 关注各地具体积分制实践的内容 。例 如，浙江省某市“股份分红+善治积分”模式;山 东省某村“积分超市”实践，通 过网格化管理拓宽了“积分超市”制度 运用范围， 逐步完善细化积分指标事 项， 积极探索建立分类积分管理制度; 固原市某村用积分兑换所需生活用品 等积分对接物品兑换的奖励模式等 。并 对各种模式下指标的产生、对象的选 取、积分如何兑换以及农户参与度等作 出特色化的描述性研究。
综上，基于已有关于积分制治理的 研究，一 方面，本文将从公共政策的视 角研究积分治理的发展行动;另一方面 将关注 自 下而上的治理与 自 上而下的 管理，并为积分治理实践提供经验与思 考。同时本文通过对华北 P 县积分制实 施情况观察，深入研究并发掘了以下两 个问题：积分制的动力基础是什么? 政 府又是如何将积分制嵌入乡村社会中 的?
一、案例介绍：P 县积分制实践
地处黄土高原华北腹地的 P 县，曾 是 S 省省定贫困县之一。2014 年有贫困 村 27 个，贫困发生率为 23.37%。在 P 县 脱贫攻坚进程中出现了不少等靠要思 想，为 了解决这些问题，当地政府创新 性地进行了道德银行模式试点，将具体 的行为与积分和兑换奖励相挂钩 。最终 促成了村民们的思想转变，在脱贫攻坚 上取得了良好的成效，提升了乡村治理 的有效性 。该模式也由此在全县范围内 进行了推广使用。
“道德银行”的运行依托于积分制， 是积分制治理的一种具体表现形式 。简 单来讲，它仿照银行运行模式，由县级 主导 、乡级主管 、村级主抓，以“十星农 户”评选活动为载体，将村民的美德和 善举变为评分(星)指标，经由评分(星) 员入户对标将行为量化为有形分值，再 将这些积分存入“存折”，村民既可以凭 借积分存折在指定的积分超市兑换所 需物品，也可以在参与“十星农户”评选 表彰过程中增强幸福感 、获得感 、满足感。
它的评选对象是除村“两委”成员 外的全县农户和农村外来常住人 口 ( 以 户或院落为单位) 。综合考察 L 村党支 部党员积分管理办法、H 村乡村治理星 级积分管理办法以及 H 镇 “道德银行 +”实施方案将“道德银行”的构成概括 为：组织保障、星级(积分)指标设置、积 分管理、积分兑换 、人员配备及资金六 大板块。
一 是组织保障： 在党委领导下 由 “道德银行”办公室负责积分管理，党组 织书记担任办公室领导组长，行政负责 人担任第一 副组长。层层设立，形成“县 级总行、乡镇支行、村级网点”的运行模 式。在具体实施的各村庄，村干部、第一 书记、驻村工作队成员和村民代表作为 制度的组织者和评议者。同时，为 了保 证公平性，上述人员不参与积分的计算 和兑换。
二是星级(积分)设置：全县设立 6 个“基本星”(勤劳创业之星 、孝老爱亲 之星、卫生整洁之星、热 心公益之星、移 风易俗之星、绿色生态之星);其余则以 各村工作需要，将村民提议通过村民议 事会的方式讨论并通过，设立如夏季防 汛等“动态星”。每颗星详细规定了挂星 基本要求、挂星限制行为及 日 常行为构 成的加减分项。
三是积分管理：“村级两月一评，乡 级半年一评，县级一年一评”，根据积分 管理办法，有认 、评 、定 、亮 、挂五个环 节 。认星(分)主体广泛，个人、村民、小 组长等均可提出申请;其次由积分管理 中心组织党员、村民代表等进村入户进 行核实并最终形成书面意见; 根据意 见， 在专题会议上集体研究进行确定; 确定后在村内公示栏进行公示;公示无 异议后进行集中挂星并发放积分。“十 星农户”评定按照“明显进步占 70%，带 动性强占 30%”进行。对村级和乡级“十 星农户”分别奖励 50 和 500积分;对县级“十星农户”发放“道德银行绿卡”并 提名“蒲子好人”候选人，享受贷款 、体 检、技能培训等方面的优惠政策并进行 公开表彰。
四是积分兑换：使用由乡镇统一 编 号管理的加盖村委公章的积分卡和存 折兑换物品 。星级与积分直接挂钩，有 分才有星，积分达到 5 分且无挂星限制 行为才可挂星，挂星达到 3 颗及以上积 分才可以兑换 。农户持积分卡和存折到 积分超市兑换物品，可以随时兑换也有 集中兑换 日，集中兑换日通常与“十星 农户”表彰 日、党日 活动、国家重大节日 等结合。
五是人员配备：除“道德银行”办公 室负责人外，各村自行配备专门的评分 员、评星员、记账员和超市管理员。评分 员 由村委、第一 书记、驻村工作队组成; 评星员，设 3~7 人从本村威信较高的人 群中公推公选产生;记账员由村委会计 担任;超市管理员，由县上开发的公益 性岗位工作人员担任。
六是资金来源：包括县财政专项经 费 、村集体经济收入及社会捐助，每个 村庄每年有 5 万到 15 万不等。
二、P 县积分制的创设与运行
任何 一 种机制实际都由复杂多元 的因素共同构成。唯有各个构成要素配 备完整且相互协调配合，才能确保机制 高效运行。以“道德银行”为表现形式的 P 县积分制， 从初创到运行的有效也都 离不开全要素和链条的配合。
( 一)积分制的创设运行过程
在以党政部门推动下，整个创设运 行过程分“三步走”，分别是自上而下的 政策传导塑造记忆、自 下而上的主体反 馈强化记忆以及多元主体的合作共治 提供运行基础。
1 . 自上而下的政策传导塑造认识。 政策传导塑造过程实质上是党政部门 主导，借助行政手段将国家意志渗透到 乡村，完成治理主体和治理资源的前期 整合，完成对村干部 、村民等参与者的 “记忆塑造”。在该过程中，具体的要素 配合体现在以下几个方面：
其一是资源的下沉，包括机构的合 并分立及信息 、人员 、资金等配套设施 的向下流动 。P 县新设置了乡村振兴办 公室进行统筹规划并与农业农村局等 机构共同构成了乡村发展的新的组织 体系。设置三级“道德银行”办公室构成 该项目发展的领导体系。信息的向下流 动主要依靠大会，县里定期召开工作推 介会，在大会上村干部们学习新精神新 思路，并在回村后以微信广播等渠道将 积分制的流程以通俗化方式传达给村民 。人员、资金的流动则是依靠上级政 府办或者专门工作小组进行具体对标， 专人专岗，分派人员(大多是青年人员) 进行学习， 提供专项资金作为运行保 障。
其二是奖励和推广，在评估验收的 时刻奖励先进，G 村积分制成功试点运 行以后，县乡两级政府将其评为“乡村 振兴示范村”并在全县进行经验推广 。 这不仅是对当地工作人员和领导水平 的肯定，更是一种希望该村后续要持续 保持发展的新考核压力。同时通过加大 媒体曝光和社会宣传，给其他村庄树立 典型，激励后进 。利用表彰持续塑造记 忆加强正面引导并给予可复制的经验 推广，提供完整路径推动更深层次的社 会动员。
2 . 自下而上的主体反馈强化记忆。 第一是作为村干部的响应与行动。在我 国乡村治理进程中，村干部一 直在地方 政府和村民之间起着“中间人”的作用。 村干部本身具备村庄代理人和国家代 理人的双重身份，村两委干部由村民选 举产生，服务于乡村社会，是为村民谋 福利的代表。基于为村庄谋求更好的发 展，怎样促进村庄的发展，这本身就是 村干部无法回避的问题 。因而村干部自 身基于奖惩机制与共同 目 标也有这种 身份认同感，与普通的行政工作人员不 同的是， 村干部基于与村民的纽带联 系， 本身在村庄中属于有威望的群体， 可以凭借 自 身威望赋予话语行动正当 性，构建村民与积分制的初步衔接。
其次，对于驻村工作队而言，它的 作用与村干部有异曲同工之妙并相互 补充，不同的是驻村工作队本身的专业 指向性就十分明确—针对重点村庄 的重点事项进行指导帮扶，成员一般为 上级部门领导挂职或者借调而来，驻村 本身就是他的绩效来源。但本质上二者 都是为村民服务的执行上级任务的动 员者，驻村工作队通过走访每家每户了 解并随时更新基本情况，针对重点对象 上门服务，与村民密切接触深入群众内 部动员并且随时掌握探访过程中发现 的新问题，与村委合作造势，形成良好 的社会氛围。
第三是村民的认同与利益表达 。要 想形成良性互动，就必须保证不止一 方 的声音能够有效传输。村民作为村庄的 主体， 却同时也是话语体系中的弱势 方， 他们与政府机关的交流有赖于村 委，村委对问题的收集则要依靠村民明 面或暗地进行的反馈，然而有些村民基 于各种考量没有让村委获取到的信息， 而这些信息恰巧是乡村治理的痛点所在。 痛点无从解决，乡村治理就谈不上 有效。积分制赋予了村民新的“身份”， 帮助他们进行思考决策 。首先事件本身 于公于私皆有害处，对这一行为设置扣 分减星合情合理，村民们不仅增加了自 身利益和集体利益更能通过这种“有制 撑腰”的形式把非正式的问题用正式化 途径解决。在积分制的制度框架下，村 民主动寻求问题解决的可能性不断增 加。其次，通过量化的分值模式让“道德 账”更具像，把虚浮的出力 多 少与分值 连接，“做好事也留名”贡献越大的户积 分越高，不光能获得物质奖励还能获得 精神奖励。
3.多主体参与共治是运行保障 。首 先是人员与技术的配置应用。在积分制 创设运行过程中，一般的做法是由基层 组织统筹规划， 将政治任务向下派发 ， 具体到村实施时以村干部、驻村工作队 为核心，村民小组长为次核心的配置办 法，将领导人员安排到岗，确保党建引 领基层治理，搭建基层党组织 、群团组 织 、党员群众携手共建平台，最大限度 凝聚党建引领基层治理合力。积分的计 算是积分制有效实行的重要环节，有着 强专业性和低容错率，在各村实践中基 本都是村会计负责本事务 。除了专人专 管也有监督机制，具体的表现方式有定 期公示，这个公示不仅是公告栏“贴榜” 更多的一种是微信群的实时记录，从评 分定星到积分发放都可以在群里找到 始末，不仅是村组长，所有村民都可以 轻易地获取信息，基本信息透明化形成 全民监督的氛围。
其次是积分的兑换与奖励，积分制 的一端是分数积累， 另 一 端是积分兑 换。积分能兑换什么、如何换算、怎么兑 换等问题直接关系到积分制能否成功 。 首先要解决的就是兑换什么的问题，资 金的来源有政府专项资金、社会支持以 及村集体资金划拨三种，其中县政府每 年提供(不同县提供的资金帮扶数量不 等)专项经费充实积分超市是主要的资 金来源 。兑换物品的选择和积分超市的 选址都具有相当的灵活性 。依托村级组 织活动场所，单独建设积分超市，超市 的物品由村委与供货商签订供货协议， 供货商由乡镇筛选 1~3 家，县市场监督 管理局审定备案 。物品则由乡镇统一标 分，以 1 积分对应 1 元人民币折算市价 兑换物品，在有特殊需要的地区还会设 立“道德银行流动超市”，为行动不便的 群众提供上门兑换服务， 确保应兑尽 兑 。挂星与积分是相互融合的，可以理 解为挂星的要求是获取积分的高阶形 态，但是农户 3 星是基本要求，如果农户挂星低于 3 星，积分不予兑换 。 除了 积分兑换实物奖励，获得县级十星文明 户还有获取无息贷款 、免费体检 、免费 培训且组织部门在规定范围内对十星 级文明户成员入党、参军优先考虑的福 利。
(二)积分制运行的动力基础
1.竞争机制的嵌入。积分制有效运 转的核心在于竞争机制的嵌入，基于奖 励的有限性和排他性，如果想要获得就 必须要竞争 。将行为与积分对应，凭借 积分兑换物品获取物质奖励和精神奖 励。积分卡和积分存折为兑换凭证，积 分超市和道德银行为载体完成积分与 物质的置换 。获取积分和定星最多的户 还会额外获得表彰及其他奖励，诸如 H 村星级高、积分多的村民会被邀请列席 村“两委”会，上年度被表彰户纳入本年 度慰问对象 、S 村每季度的星级农户的 宣传海报会被张贴在电线杆等等，类似 的表彰和奖励在乡土社会的情境下都 是地位的象征，曾经只有党员或者德高 望重的成员才能享有，而现在只要积分 够谁都有机会获得。
2.乡土文化的嵌入。在积分制的推 行中体现了对乡土文化的大量运用，让 积分制与乡 土社会实现了更好的接轨。 首先在积分制的落地推进过程中，利用 了村干部的号召力及其与村民之间的 密切联系，将一 个纯粹的行政产物进行 了 乡土化适应推广。其次，基于乡村的 特定化需求，量体裁衣定制物质激励与 精神激励相结合的办法，在利用乡 土文 化本身的行为逻辑同时，对其中的影响 因素进行了适当的更改替换让积分制的运行更加顺畅且符合乡土认知。其 三，在积分制指标的设定中适当的嵌入 了 乡 土文化， 让面子与积分实现转化， 让积分制扎根于优秀的乡 土文化土壤 中，提供了更强的认同感、自信 心及凝 聚力。在积分制实施人员配备中看重乡 贤的作用，突出模范引领给积分制这一 外来政策进入农村提供了便利;在积分 制针对的 目 标问题的制定上体现了激 发乡土文化活力的取向。
三、结论
本文以 P 县“道德银行”为载体对 积分制的治理机制进行了研究，借助构 建起的解释框架，从学理的角度分析农 村积分制治理的运行机制 。从本质上 讲，观念并非个人自主选择，而是在社 会控制下的“被选择”。积分制是依据乡 土文化产生正当性，并通过制度塑造被 行政选择的新行为，通过自上而下的政 策传导认识积分制形成认识，以自 下而 上的主体反馈强化记忆，以多主体参与 共治提供了运行基础保障。以竞争机制 和乡土文化的嵌入实现思维模式的“无 痛转变”和长效发展。 最终让村民选择 以积分制的形式进行公共事务上的集 体行动，实现了弱化行政干涉强化村民自 主提出问题并解决问题的思考决策 路径。
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