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摘要：实施矿业权出让合同管理，是约束矿业权人履行合理勘查开发利用、保护矿产资源和生态修复法定义务的重要手段，是推进政府治理能力现代化的重要措施，是提高矿产资源配置市场效率的客观结果。2019年，最高人民法院明确矿业权出让合同属于行政协议的范畴，文章在行政合同规定的基础上对矿业权出让合同进行了剖析，并为完善矿业权出让合同管理提出了相关政策建议。
关键词：矿业权,出让合同,行政合同,合同管理
党的十八大以来，党中央多次提出创新行政管理方式、深化行政执法体制改革。党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府①。行政合同作为创新行政方式，提高行政效能的重要途径，体现了参与性、互动性、协商性和可选择性的行政管理方法和方式，近年来在政府管理中广泛应用。矿业权出让合同是创新矿产资源管理方式的重要抓手。
一、矿业权出让合同的法律属性为行政合同
行政合同,是行政机关为维护公共利益，实现行政管理的公共目的,同公民、法人单位或其他组织协商之后，再经双方意见一致之后达成的协议。
2019年最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)发布，最高人民法院在有关该规定的司法解释中明确规定行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致2。基于此，在该规定第二条中明确“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”属于行政协议范围。
二、矿业权出让合同的功能定位
(一)矿业权出让合同是自然资源管理部门履行矿产资源国家所有者职责,提高资源配置效率的客观结果
我国宪法、矿产资源法规定，矿产资源归国家所有，国家通过设立矿业权行使矿产资源所有权。党的十八大以来，党中央多次提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，矿产资源配置主要通过矿业权出让来实现，2019年自然资源部出台《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》中提出全面推进矿业权竞争性出让，充分的公平竞争，确保了矿产资源配置的市场化，使矿产资源的效益最大化，提升了矿产资源配置效率。矿业权出让合同是竞争性交易的客观结果，是管理部门依法对行政相对人作出的政策承诺。
(二)矿业权出让合同是提高行政管理和服务效率，加强合同双方权利与义务履行的重要手段
矿业权出让合同建立在管理部门与行政相对人双方地位平等的基础之上，签订合同的过程是一个双方讨论协商的过程，必须尊重行政相对人的意愿。相对人的积极性、主动性和创造性大幅提升，相对人的意见能够得到充分的表达，对自身权利义务理解也更加充分，有利于提高行政管理效率及义务履行情况监督；同时管理部门也能更好地理解相对人对管理工作的诉求，在商讨及签订合同的过程中做好充分的答疑解惑工作，依法依规行政的前提下尽可能为相对人提供管理咨询和服务。
三、矿业权出让合同的主要内容
(一)矿业权出让合同内容的制度规定
近几年，矿业权市场竞争出让持续推进，各级自然资源主管部门在实践中不断健全完善矿业权出让合同的相关管理制度。
原国土资源部在2011年印发《矿业权交易规则(试行)》(国土资发〔2011〕242号)，并于2017年修订印发《矿业权交易规则》(国土资规〔2017〕7号)第26条规定：“矿业权出让合同应当包括下列基本内容：(一)出让人、中标人或者竞得人和矿业权交易平台的名称、场所、法定代表人；(二)出让矿业权的简要情况，包括项目名称、矿种、地理位置，易点范围坐标、面积、资源储量(勘查工作程度)、资源开发利用、开采标高等，以及勤叠授入、矿山环境保护及土地复垦要求等；(三)出让矿业权的年限；(四)成交价格、付款，要求或者权益实现方式等；(五)申请办理矿业权登记手续的时限及要求；(六)争议解决方式及违约责任；(七)需要约定的其他内容”。3
2017年3月，原国土资源部等六部门联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)中提出“新立采矿权出让过程中，应对照绿色矿山建设要求和相关标准，在出让合同中明确开发方式、资源利用、矿山地质环境保护与治理恢复、土地复垦等相关要求及违约责任，推动新建矿山按照绿色矿山标准要求进行规划、设计、建设和运营管理”4。
2017年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《矿业权出让制度改革方案》(厅字〔2017〕12号)中明确“实施矿业权出让合同管理”，管理机关在矿业权出让前，应对勘查开采条件作出规定并予以公告，对探矿权应以合同方式明确勘查矿种与范围，以及综合勘查要求、有限依法取得采矿权、矿业权出让收益缴纳计划、法定义务等相关事宜；对采矿权应以合同方式明确开采矿种、范围、规模，以及矿产资源综合利用、矿山地质环境保护与土地复垦、矿业权出让收益缴纳计划、法定义务等相关事宜。
2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中强调加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接，全面推进矿业权竞争性出让，调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式，完善自然资源资产开发利用标准体系和产业准入政策，将自然资源资产开发利用水平和生态保护要求作为选择使用权人的重要因素并纳入出让合同5。
(二)矿业权出让合同的内容探析
矿业权出让合同属于行政协议，应遵循行政协议主要内容的法律规定，即包含双方各自的权利义务，双方的权利义务具有对应性，即管理部门的权利对应于相对人的义务，相对人的权利对应于管理部门的义务；此外，由于出让合同中体现了国家矿产资源所有权出让，在其内容中也应体现民事方面的内容，结合已有法律法规规定，建议矿业权出让合同内容如下：
1.矿业权交易基本情况。出让标—的矿业权的基本情况：主要有项目名称、矿种、地理位置，易点范围坐标、面积、资源储量(勘查工作程度)、资源开发利用、开采标高、出让年限及续期要求等。矿业权的出让成交情况：出让人、竞得人或者中标人以及矿业权交易平台的名称、法定代表人、场所、成交价格、缴纳计划等。
2.自然资源管理部门的基本权利。为了保证管理职能的顺利实现，矿业权出让合同中管理机关的基本权利应包含以下几方面：一是对出让合同履行的监督指挥权。矿业权出让合同关乎矿产资源公共利益的实现，为了保证合同执行的最终结果符合公共利益的需求，管理部门必须提前介入合同的执行，对合同执行进行监督和指挥。管理部门需对合同执行情况进行经常性的检查，对矿业权人不履行合同规定的情况予以禁止，如矿业权人必须按要求对矿业权进行登记，编制勘查实施方案或开发利用方案及矿山环境及土地复垦方案，按时缴纳相关税费，严格履行综合勘查或矿产资源综合利用，对矿山地质环境进行及时修复等。二是对合同内容的单方变更权及单方解除合同的权利。在某些情况下，公共利益可能发生变化，原出让合同的继续履行将不符合甚至违背公共利益的需求，因此，管理部门可以根据公共利益的需求适度对出让合同内容进行调整甚至有权单方面解除合同，如有必要还必须给予矿业权人合理的补偿。近年来，在涉及新划定自然保护区或对相关矿种进行禁止或开发时，矿业权人的合法权益受到影响，此时管理部门矿业单方对出让合同内容进行变更，如缩小矿业权范围等，但是必须对矿业权人进行合理的补偿。
3.矿业权人的基本权利。为了维护公平原则，保障矿业权人的合法权益，矿业权出让合同中矿业权人的基本权利主要为取得矿业权后，对矿业权的占有、使用、收益和处分的权利。矿业权具有排他性，法律保护矿业权不受侵犯，矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏，探矿权人有权优先取得探矿权范围内矿产资源的采矿权等。
4.矿业权出让合同解除的情形。合同解除，是在合同成立并有效之后，当符合合同约定的解除条件时，因当事人意思表示，使由合同发生的权利和义务关系趋于消灭的法律行为。《民法典》第五百六十三条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：(一)因不可抗力致使不能实现合同目的的；(二)在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；(三)当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；(五)法律规定的其他情形6。参照民事合同解除的情形，矿业权出让合同解除主要有以下两个方面：一是相对人解除出让合同的情形。相对人取得矿业权的目的在于在合同约定的范围内管理开展勘查开采作业，当矿业权出让人不能按照出让合同的约定移交勘业作业区或者开采作业区时，或者出让人未按出让合同约定迟延履行和拒绝履行颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的义务，造成相对人无法继续经营或者经营严重困难，合同目的无法实现的，可视为出让人根本违约，相对人有权解除出让合同。二是管理部门即出让人解除合同的情形。相对人因自身原因未按合同约定向管理部门申请办理矿业权首次登记的，相对人未足额缴纳矿业权出让收益的，因公共利益的需要解除合同，矿业权已办理注销或因违反法律法规被吊销、撤销勘查许可证的合同可自动解除。
四、矿业权出让合同的订立与实施
(一)订立矿业权出让合同的基本原则
1.依法依规订立。矿业权出让合同的订立应当严格遵循法律法规的相关规定，管理部门必须在职权范围内与相对人签订合同，合同内容必须符合法律法规规定。
2.公平公开原则。矿业权出让合同签订中必须遵循双方地位平等，相对人的意见要予以充分重视，涉及的项目、竞争过程、签订结果等应及时公开，给予公众参与监督管理的机会。
(二)订立矿业权出让合同的基本程序
对于采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让的矿业权，应在发出出让公告时，将矿业权出让合同模板作为附件一并公告，待矿业权成交公示后由自然资源主管部门与相对人在公告模板的基础上协商具体条款后签订。
(三)矿业权出让合同的救济方式
在矿业权出让合同的履行过程中，当一方违反合同导致对方利益受到损害，受到损害的一方有权采取补救措施维护自己的合法权益。鉴于矿业权出让合同的行政协议属性，救济方式一种是司法外救济，主要包括协商、仲裁、行政复议等三种，另一种司法救济途径，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)中对行政协议的司法途径进行了详细的规定。
五、实施矿业权出让合同管理的建议
一是加快制度建设，完善矿业权出让合同制度规定。在《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)下发之后，矿业权的管理由“出让+审批”调整为“出让+登记”，即自然资源主管部门与竞得人签订出让合同，就意味着将矿业权授予竞得人，之后办理物权登记即可，无须再履行行政审批程序，因此原有办理矿业权的申请资料程序等都急需出台相应的制度来调整。二是倡导实现“净矿业权”出让,保障矿业权人顺利开展矿产资源勘查开采工作。矿业权出让合同中的出让标的矿业权，管理部门必须保障竞得人在办理登记之后可以直接进场开展工作，“净矿”出让即是通过依法依规避让禁止限制勘查开采区，同步办理用林、用草、用地、用海方面手续，以及相关部门联合会商等方式解决勘查开采工作中遇到的土地(海域)、林(草)等资源要素，有利于进一步维护矿产资源国家所有者权益、矿业权人权益，提升政府的公信力。三是加强合同执行中的动态监管，严格违约查处机制。合同管理是一个动态的过程，管理部门要提高对矿业权出让合同监督工作的重视程度，及时将出让合同中涉及的监管任务分解至相关管理部门，使得各个部门明确工作范围及责任，加大对相关违约行为的查处和惩戒力度，将有关结果纳入社会信用体系实行联合惩戒。
注释：
①中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报
②《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)司法解释第一条
③《矿业权交易规则》(国土资规〔2017〕7号)第二十六条
④《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)第四条
⑤《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》第四条、第九条
⑥《民法典》第五百六十三条
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