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摘 要：土地问题对于发展的重要性无需赘言，对于当前的 非洲社会发展尤为如此 。20 世纪上半叶非洲仍是一个土地资源 丰富的大陆，随着人口的快速增长、环境恶化、经济低增长率使 得很多人越来越依赖农耕等因素的发展， 今天非洲的土地资源 日益紧缺 。针对包括大规模土地征用在内的非洲的土地问题和 土地冲突，国外的相关研究已开始渐次深入，而中国面临国际舆 论和媒体有关非洲购地等问题的非议， 研究及回应似乎非常欠缺 。文章从非洲土地问题的表现和土地制度的改革及争论背景 谈起，探析非洲土地制度改革的历程及改革困难的原因，分析大规模土地征用与农牧冲突的具体事例， 并提出了有关非洲土地 问题的思考。
关键词：非洲 土地问题 土地法 土地改革
一、当代非洲土地问题的表现
2008 年， 一家韩国公司宣布其在非洲某国获得了 130 万公 顷土地 99 年的租借权， 当地民众对交易的抗议演变成暴乱，最 终导致政权变更，2009 年新上台的政府宣布取消交易① 。这是当 代非洲日益增多的外国资本大规模征用土地及相应土地冲突中 的一个显著事例， 类似情形也让非洲国家在进行土地法和土地 制度改革时普遍感到压力渐增。
国外很多学者正尝试总结和分析非洲土地问题的范围，探 究其复杂性 。 总的来讲，他们指出了所有制不安全、非正式土地 市场、兼并土地与土地集中、女性土地权益、当地非民主政府在 处理土地争端时的作用等方面的问题② 。彼得斯（Peters:2004）为 当今非洲的土地问题提供了系统的概述：“由于越来越多的人要 寻找更好的土地或逃离内乱， 各种形式下的土地竞争变得日益 激烈； 农村群体寻求增加商品农业产值……国家和政治精英的 代表通过受质疑甚至非法的方式征用土地； 土地中及其之下有 价值的资源（木材、石油、黄金、其他矿物）吸引了大多数来自当 地（无业青年或者之前寻找赚钱机遇的农民）以及跨国网络（跨 国公司、外国政府、非洲国家的代表）的代理人进行强化开采活 动③ 。 ”
图尔明（Toulmin：2005）将非洲有关公共用地的问题称为‘新 的大众悲剧’：“整个大陆正在进行侵占土地的活动。政府侵占小 农的土地，创建企业开发区，传统酋长将‘租客’赶走让位于住 宅开发，从城市扩张中获利 。 无论是草场，林地或是湿地等公 共用地，正在被圈地蚕食，在艰难的时刻剥夺最贫穷的人的最 后希望④ 。 ”
结构调整计划后非洲农民对公共土地的依赖增加， 其来自 农耕和非农业资源的收入下降。现在受土地兼并进程的威胁，穷 人不能获取自然资源成了一个紧迫的当代土地问题 。 土地冲突 的背后总是可以看到外国资本与发展援助机构的身影， 它们对 于非洲土地政策的制定产生深远的影响 。新的土地政策为这种 不平等的土地控制趋势进行辩护，激发了跨越阶级、性别、国籍和道德界限的有关土地分配与利用的冲突的增加。
非洲土地竞争和冲突不断增加是多种因素的综合结果：快 速增长的人口、土地法与土地制度制定与落实的欠缺、土地兼并 或大规模征用 、全球化进程中日益贫困的农村家庭对土地产出 需要的增加、政府及环境主义者对保护区的划界活动、包括内战 在内的社会冲突的扩展、土地中或土地之下自然资源的开采等。 由此可见，非洲土地冲突不仅是土地问题的体现，也是一种财产 问题，从更广的层面看也是社会和政治关系问题。
二、当代非洲土地制度改革政策与演变
目前， 土地政策和土地法改革是非洲国家高曝光度的公共 事务，它在塑造着非洲国家中的政治调动和选举动力，刺激着有 关民主和发展的辩论，甚至将立法问题置于政治舞台的中心：这 些辩论在很多非洲国家正变成有关政府与民众在权威与投票之 间关系的博弈⑤ 。 当代非洲的土地问题及有关土地制度的争论， 肇始于研究者和政策制定者对非洲宏观经济和农业领域出现的 问题及贫困等问题答案的追寻。在仍处于农业社会的非洲，小规 模农耕的结构性弱点显而易见：同世界其他地区比，土地和劳动 的生产力水平低，依赖降水和手工工具，投资水平低，应对天气 和虫害时具有高度脆弱性。土地与农业的关联使得土地制度、土 地利用以及同土地问题相关的冲突成为政策分析和改革首当其 冲的议题。
最近 20 多年，非洲很多国家展开有关土地改革的方向与目 的的争论，力图通过改革土地制度重新界定国内社会关系，最终 经过曲折的过程，制定国家土地政策和实施新的土地法 。尽管， 政策制定和立法本身并不是土地问题的终点， 落实政策与法律 的挑战依旧严峻。
从 20 世纪 80 年代中期到 90 年代中期，大多数对非洲农业 危机的分析强调改变农业制度背景的需要 。 主流的经济分析将 “土地制度束缚”视作限制非洲农业投资、生产力以及产出增长 的原因，这一时期，非洲国家结构调整的主要理念是农业复兴及 提高生产力和收入的‘出口平台’策略，而且在上世纪 80 年代于 此并列的重要议题是对环境恶化和保护的关注， 由此可以理解 上述政策和改革理念。
从 20 世纪 90 年代中期起， 有关土地问题的讨论集中于政 治关系对土地的控制，因为其对农村生存保障、贫困、小农对农 业的投资等方面造成影响 。20 世纪 90 年代，很多非洲国家的政 治和行政分权改革也与土地管理及土地利用政策有关 。分权政 策的一个直接目的是改变自然资源利用和管理决策的轨迹和进 程，非洲政府提出土地所有制改革的问题时恰当 90 年代农村经 济政策大规模变动带来的震动正在消化的过程中， 这些政策变 动中最显著的一面是国家从农村投入与产出市场退出了， 因为 此时结构调整计划的目标之一是将政府因素从农业市场流通中 清除，终结大部分投入分配计划，包括种子、信贷和农业工具。
同样，从 20 世纪 90 年代起，新的一波援助倡议将土地登记 作为非洲“第二代”结构调整改革的一部分⑥ 。受新自由主义思潮 影响，专家们与非洲政治家常从技术层面和经济层面讨论改革， 谈论土地改革问题的困难 、敏感性以及相关分歧显示的深层次 政治现实。所有权改革同一些长期未解决的问题有关联，如公民权、社群关系、社会不平等、政治权威等 。非洲很多 国家感觉到内部土地法改革的压力，自 20 世纪 90 年代初至 2005 年左右有近 20 个国家先后出台新土地法或者对土地法进行修正⑦， 进行土 地制度改革。
到 21 世纪，非洲不少国家意识到土地市场的作用，开展了 与跨国企业合作、土地经营权转让等土地市场化改革模式，旨在 扶持小农及弱势群体，提高土地和农业生产力⑧ 。 现在的政策导 向和相关的讨论聚焦于将既有的土地权利确立为适应市场经济 运营的机制，优先开发最有生产力和最具价值的地区，财产权的 形成依然是发展政策的一个核心部分， 法律在发展中被赋予了 重要角色。尽管市场化改革取得了不小进步，但在非洲各国的土 地资源显然还有更大的需求和有待开发的潜力。
三、土地制度争论背后的财产权理念
制定和实施土地政策和土地制度改革争论背后的实质是， 争论在公有制度和使用权制度下哪种形式的土地使用权或财产 权能带来更好的经济效益 。这种理念一开始是在新自由主义影 响之下出现，后来明显受到德 ·索托（Hernando de Soto）思想的影 响，而且其话语直接体现在世界银行的政策报告之中。
在世界银行的报告中， 土地不仅成为提供庇护所和提供一 种生计方式，也是投资、积累财富和传家的主要媒介，获取土地 的机会影响着投资的动机和穷人进入金融市场的能力。因而，土 地不仅对于减贫意义重大， 而且对于提升经济增长有着决定性 作用 。家庭用其土地作抵押品获取信贷的能力在两个层面有广 泛传播的意义，一方面它影响了家庭进行投资的能力，另一方面 影响了农村信贷市场的出现和运营 。人们获得土地权益保障不 仅增加对土地的投资，例如劳动投入，也增加信贷的供应，这些 供应来自正式信贷机构用土地作抵押品而换取的 。平行于土地 市场的金融市场出现，对更广的农村经济产生出更有利的影响， 它通过为农业和非农业活动提供营运资本， 使其获得信贷等手 段为其提供服务⑨ 。
正因为土地在未被注册纳入法律体制前不能被利用， 它被 称作“死亡的资产”⑩，因而非洲的创业精神和穷人的能力只有在 死亡的资本解放之后才会活跃起来。《经济学家》杂志对这一理 念进行了生动阐述：“非洲人发现其拥有的产物很难发挥其最大 优势，因为他们缺少财产权保障。很少人能证明他们拥有其土地 或房屋，因为它们没有地契。这一点对于理解非洲土地问题很重 要，因为没有一个可信赖的体制查明谁拥有什么，资产不能被用 作抵押 。 以资产为依托的借贷是发达资本主义国家充满活力的 关键因素訛輥輯。
德 ·索托领导的自由与民主协会 （Institute for Liberty and Democracy）不仅为秘鲁制定并落实了上百部法律，促进了该国 经济在新世纪中稳定而高速的发展，也应邀帮助世界上超过 30 个发展中国家设计了财产权法制化计划和政策訛輥輰。自由与民主协 会的研究及其推行的资本形成理念， 在很大程度上主导着包括 世界银行在内的国际发展组织及其他非洲国家的援助团体，取 得了不少令人信服的成绩和影响力， 但是它也面临诸多挑战訛輥輱。 另一方面它还需要在非洲 、拉美和亚洲的广泛范围内收集和分 析经济发展数据，用更多的经验证明，它确实是立足于发展中国 家（对于非洲而言，立足于非洲）的实践并取得实效。
四、世界银行主导的非洲土地问题改革
非洲各国当代进行结构调整计划背后的主要支持者和推动 者是世界银行， 它对非洲土地政策和制度的影响是最重要的外 部因素之一 。其他的国际援助团体，包括联合国粮农组织、欧美 国家的国际开发署等也发挥了重要的作用， 但整体上它们在政 策上与世界银行的指导思想和话语一致。
世界银行有关土地制度的政策正式形成于 20 世纪 70 年代， 它坚定地推行以有意削弱传统土地制度作用 的土地赋权政策，支持通过颁发地契和私有产权代替传统体制 。直到20 世纪 90 年代中期，其推行的政策仍然是依照西方现代化的经验，土地 个体所有权模式不仅被看作是普遍适用的， 也被认为是农业增 长和现代化发展的必要前提。它还相信技术解决方案，希望通过 大量的建设项目和土地改革再分配，建立全国信贷市场，以盘活 资本和资源 。相应的，非洲小规模农耕、农村大众和放牧的生活 方式被认为是没有希望和落后的 。非洲国家土地政策的形成和 实施基本上反映世界银行以上的理念。
世界银行在世界范围资助的土地改革和发展项目按照个体 化、颁发地契、注册原则实施。其强调所有权的个体化，为个体化 的地产颁发地契，为正式的所有权文件注册。世界银行照本宣科 式的发展策略遭受强烈的指责。在 20 世纪 90 年代，世界银行推 动经济发展仅仅是基于自由市场原则，将土地看作一种商品，其 假定市场机制会自动分配土地给最有效的使用者， 以提高生产 力和让农村就业等受益。但是，改革发动后土地主要集中到这些 国家富裕者手中， 而各国内在的不平等结构使得依赖土地的农 民和穷人的社会权益及生计受到危害訛輥輲。
而后，世界银行总结 20 世纪 90 年代策略的得失，慢慢开始 重新考虑和重新评估其立场。这一进程反映在其 2003 年出版的 《政策研究报告：增长与减贫的土地政治》中，新的报告表明其对 土地问题的认识上发生了重要转变 。报告从经济的视角集中探 讨财产权，强调保障权利对经济增长的重要性，以及地契需要一 系列其他的条件，如能获取资本和信贷才能发挥效用。更为重要 的是，集体和公有权利也被看作是农村社会的重要因素，它们被 认为对于社会和环境的持续发展有所贡献 。 因而现在世界银行 较少强调国家的直接管理作用， 更多强调国内团体在土地管理 中发挥更大作用的机构改革 。世界银行也认识到在社会层面有 责任保护穷人和弱势者的土地权益。另外，新的政策承认租赁市 场在让人们使用土地方面可以被看作比交易市场更有用。
世界银行声明在传统占有制和既有制度基础上构建新的土 地制度，不再认可任何试图取代非洲传统土地制度的方式，进而 将土地改革的重点投射于承认其传统占有权方式， 并在其基础 上将其与土地产权制度相结合 。 而这些恰恰反映出世界银行对 于非洲土地制度改革的反思。
世界银行在报告中提到，“（当地传统机构）在实际中不仅常 比国家机构有更强的存在，而且当地人也更信任它们，……对它 们的作用的认可，让这些机构更加尽责，可以让所有人受益訛輥輳 。 ”
作为世界银行最终表述媒介的政策研究报告既确立对机构 内部有关土地政策问题的处理理念， 也影响着近年来世界范围 内与土地相关的政治议程。
掌控全球市场的国际力量推动土地所有制和商品农业私有 化，很少关注非洲当地农民的需求和资源保持，并且当地不同阶 级也有其自身积累财富和维护权利的计划訛輥輴。不完善的土地制度 结合经济利益优先的原则进一步危害了非洲农村社会的发展， 激化了当地与土地相关的矛盾和冲突。
五、当代非洲土地制度改革进程缓慢的原因
非洲国家的土地制度改革声势浩大，范围广泛，既受到国际 社会经济和意识形态方面压力的敦促， 也受到国内要求深入改 革的社会和政治压力推动， 但从近年来日益增多的土地冲突及 其他与土地相关的发展问题中可以看出， 非洲土地法与土地改 革难言成功 。 土地法及土地制度改革实施的进程缓慢及出现一 系列困难的主要原因主要有以下几个方面。
首先， 非洲政府当前的结构性障碍是落实土地政策的巨大 考验。负责管理土地事务的机构政策不明确，中央与地方权力斗 争，实施程序官僚化，落实土地改革政策过程中也没有得到其他必要政府部 门的支持。另外，不可否认的是治理腐败和加强公信力同样是增强执行力的必要措施，做到有法可循仅是一个开端， 要实现改变必须“执法从严”。拿中央与地方权力斗争来说，很多 非洲政府在西方国家和援助团体监督下进行的民主化改革收效甚 微。坦桑尼亚在权力下放时期中央政府却将土地分配的权力从地 方议会收归国土部輥輵訛 。而新的土地法及农村土地法于 1998 年颁布 后，根据法律村委会为农村土地管理人，尤其负责监管农村家庭、 部落、社区或其他土地的处理及决定，但实际上土地事务的权力仍 掌控在中央机构， 法律条款和实施程序给予了行政主管将土地转 变成公共土地或保留地的权力訛輥輶，这为后来的保护区周边及农牧交 汇地区等土地相关冲突埋下伏笔。
其次，很多非洲国家中政府与土地管理相关工作人员短缺，资 源有限，能力建设的落后影响了土地政策的落实。大规模的土地改 革项目需要信息收集和人员培训（包括专业的土地测量师訛輥輷），这在 非洲国家当前的财政经济条件下仍就困难， 但如果没有持续更新 登记信息的能力，引入地契登记体系的作用极为有限訛輦輮 。这种约束 不仅在现实中存在， 在之前很多研究分析中也都假设其能力存在 了， 因而在以后的政策研究中应该注意包含提供类似管理能力的 成本分析。
再次，土地政策的落实者自身为政策的实施增添阻碍。例如， 在土地规划方面， 尽管法律和规划模式完全是基于科学知识和技 术合理性，但规划者忽略土地对拥有地权的人的经济和文化意义， 在土地规划过程中将其他利益相关者排除在外， 引发了很多冲突 及抗议。在很多国家，有不少土地管理者无视法律，将自己的职权 当作涉及土地价值权力斗争的平台， 将公用土地变更用途以追求 自身的利益訛輦輯 。通常有投资潜力的地区，包括城市近郊、商品农业 区、沿海地区和矿产区等是土地权益冲突最激烈的地区。
最后， 缺乏明显的政治意愿落实政策变动或者从根本上确立 解决土地的制度基础是非洲国家政府土地改革进程缓慢的重要原 因。南非、坦桑尼亚、乌干达等国颁布了新土地法展现了重要的象 征意义， 但政府几乎从来没有展现要确保土地政策得到落实的决 心，尤其是涉及国内亟需土地保障的民众的需要。所以，尽管大部 分非洲国家都制定了新的土地法或对土地制度进行了修正， 但各 国政府在实施过程中政治意愿不坚定使得改革大打折扣。
当然， 土地问题及土地制度改革问题的产生同各种社会、政 治、经济关系相互关联，是非洲各国的经济社会发展过程的一个侧 面。土地法和土地制度的改革进程同减贫、农牧协调发展、妇女权 益、人口与环境压力等问题或政策导向是相互作用，相辅相成的， 任何一种因素的改善都可能成为相应社会变革的动力。 随着非洲 社会经济的持续发展，这些前景都有可能会实现訛輦輰。
注释：
①土地交易可能仅是冲突的导火索之一，但在国内冲突中被利用且 不断升级 。 Lorenzo Cotula, Sonja Vermeulen, ‘Deal or No Deal: The Outlook for Agricultural Land Investment in Africa’, International Affairs, Vol. 85, No. 6, Tackling Resource Challenges in the 21st Century: Avoiding Worst Case Scenarios, 2009.
② Sam Moyo &Paris Yeros, Reclaiming the Land: The Resurgence of Rural Movements in Africa, Asia and Latin America, London: Zed Books,2005.
③ P. Peters,‘Inequality and Social Conflict over Land in Africa’, Journal of Agrarian Change, Vol. 4, No.3, 2004.
④ Camilla Toulmin, ‘The New Tragedy of the Commons ’, New Internationalist (New Stateman Special Issue), 14 March 2005. http: //mokoro.co.uk/wp-content/uploads/new_tragedy_of_the_commons.pdf
(2015 年 7 月 25 日访问)
⑤Catherine Boone,‘Property and Constitutional Order: Land Tenure Reform and the Future of the African State’, African Affairs, Vol. 106, No. 425, 2007.
⑥Catherine Boone, lbid.
⑦黄贤金 .非洲土地资源与粮食安全[M]. 南京：南京大学出版社， 2014；Catherine Boone, Property and Constitutional Order: Land Tenure Reform and the Future of the African State, African Affairs, Vol. 106, No. 425, 2007.
⑧黄贤金：前引文。
⑨World Bank, Policy Research Report: land Policies for Growth and Poverty Reduction, Oxford: Oxford University Press, 2003.
⑩ Hernando de Soto, ‘The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else’,Black Swan, 2000. 德索 托认为发展中国家穷人拥有难以计数的财产， 只是没有正式的财产权， 因而只能作为‘死亡的资产’。
訛輥輯 The Economist, ‘Breathing Life into Dead Capital: Why Secure Property Rights Matter’, in How to Make Africa Smile: A survey of Sub-Saharan Africa, 17 January 2004, pp.10-11. 转引 自 Ambreena Manji, The Politics of Land Reform in Africa—From Communal Tenure to Free Markets, London/New York: Zed Book, 2006.
訛輥輰http://www.ild.org.pe/index.php/es/world-leaders/item/167.-hern ando-de-soto（2020 年 12 月 1 日访问）
訛輥輱在加纳、肯尼亚、卢旺达三国的计量研究表明即使颁发了地契，对 土地权利的传统约束仍普遍存在，新的权利的创建并不清晰，影响不明确。当然，笔者认为这一研究本身也有局限性，如研究在 20 世纪 90 年代 初开展，当时非洲农民的生产要素极少，在研究的经济计量中变动小，而 且研究地区有限，样本也不充足。另外如作者所言，研究地区缺乏正式借 贷，而它本身是研究中的重要要素，而且研究区域只局限于少数旱作农 业 地 区 。 参 见 Frank Place, Peter Hazell, ‘Productivity Effects of Indigenous Land Tenure Systems in Sub-Saharan Africa’, American Journal of Agricultural Economics, Vol. 75, No. 1, 1993.
訛輥輲 Per Larsson, The Challenging Tanzanian Land Law Reform—A study of the implementation of the Village Land Act, KTH, SE-100 44 Stockholm, 2006.
訛輥輳 World Bank, Policy Research Report: land Policies for Growth and Poverty Reduction, Oxford: Oxford University Press, 2003.
訛輥輴Catherine Boone, op. cit.
訛輥輵Ray Bush, Morris Szeftel, ‘Commentary: The Struggle for Land’, Review of African Political Economy, Vol. 27, No. 84, 2000.
訛輥輶 Tumsifu Jonas Nnkya, Why Planning Does Not Work? Land-use Planning and Residents Rights in Tanzania, Mkuki na Nyota Publishers,2008.
訛輥輷 Shivji, I. G., Protection of Peasants and Pastoral Rights in Land: a brief review of the bills for the Land Act 1998 and the Village Land Act 1998, Peper presented to the Parliamentary Committee for Finance and Economic Afairs Workshop on the Bills for the Land Act and Village Land Act, Dodoma, Tanzania, 1999.
訛輦輮刘丽、陈丽萍.全球治理中的非洲土地制度改革[J]. 国土资源情报， 2014(11)
訛輦輯 Gershon Feder, Raymond Noronha, ‘Land Rights Systems and Agricultural Development in Sub-Saharan Africa’, The World Bank Research Observer, Vol. 2, No. 2, 1987.
訛輦輰 Tumsifu Jonas Nnkya, Why Planning Does Not Work Land-use Planning and Residents Rights in Tanzania, Mkuki na Nyota Publishers,2008.
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