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摘要：城投公司涉及的基础项目设施建设对提高城市化 进程具有重要的作用，随着城市化建设步伐的持续加快， 各种基础类设施项目建设需求越来越多，对项目资金的需 求也与日俱增，以至于出现了城投公司连年增长的项目建 设任务和资金短缺之间的矛盾。为此，城投公司应强化内 部资金管理、科学筹集资金、探索创新性投融资模式，不 断提高融资能力。基于此，本文首先对城投公司进行了概述，接着分析了城投公司的投融资现状，例如主融资渠道 受限、存量资产不足以形成稳定现金流、国有资产保值增 值难、政府投融资平台主体地位不明确等，最后提出了创 新融资模式的思路。希望本文的研究能为相关主体创新筹 融资模式提供有益参考。
关键词：融资模式,城投公司,创新
对任何一个城市而言，其内部基础设施的建设情 况都是衡量城市整体生存和发展质量的关键要素，所 以，提升非城市基础设施建设水平会影响一个城市的 整体发展运营。国内城市基础设施项目建设目前也在 持续快速地实施，其自身投融资规模在逐渐扩大，且 整体市场投融资体制也发生了较大变革，融资模式越 来越多元化。城投公司作为提供基础设施项目建设的 服务单位，与其他传统类型融资机构相比本身所肩负 的责任更多。但是，国家层面对城投类公司融资发展 的政策调控、银行方面的收紧政策都影响着城投公司 实际项目建设的融资情况，为此，本文主要探究了城 投类公司多元化融资模式。
一、城投公司概述
“城投公司”是“城市建设投资公司”的简称， 主要由政府主导设置，为该城市各种基础设施项目投 资、运营提供相应服务，为此，城投类公司的经费多 由政府部门承担。随着外部市场局势的发展，各城投 类公司要想实现长久的、稳定的运营发展必然要进行 转型变革，防止各种地方性金融危机事件的发生，转 型的关键之一就是创新融资管理方式，尽可能多元化 地拓展融资路径，从多个渠道获取足够的项目建设资 金用于自身运营发展，最大化地调配资金发挥资金效 益，在保障城市基础设施项目稳定建设的同时，也促 进城投公司实现稳步发展。
二、城投公司投融资现状分析
（一）主融资渠道受限
尽管当前城投公司投资主体越来越多元化，各种 创新性的融资方式层出不穷，但是，大多数城投公司 项目建设的资金仍主要来源于自身融资，借助市场化 方式融资的选择较少，从融资结构看并不能真正实现 融资主体多元化。在随后的发展中，该类型公司逐渐 实现了多元化融资，从过去单一的依靠政府财政拨款 的方式转变为借助外资、自有资金、信贷投资、财政 资金等多种融资方式，但是，各类具体融资资金占比 仍然极为不平衡。尤其对于欠发达地区的城投公司， 整体融资渠道较为单一，由于地方政府财力水平有 限，经常存在项目建设资金短缺的情况。所以，对于 地方城市建设发展而言，资金的严重匮乏是影响其持 续稳定发展的重要因素[1]。
（二）存量资产不足以形成稳定现金流
城投公司在一些城市基础设施建设上具有一定的 特许经营权，且自身有着大量土地储备，其内部融资 渠道足够通畅。但也存在各种弊端，在城投公司当前 所拥有的资产中，公共性质的物资、资产众多，而能 够快速变现的资产很少，因此，城投公司整体的盈利 水平和偿债水平不高。公司当前拥有的存量资产大多 都不具备良好的运营性质，所以无法在短期内产生较 稳定的现金流，因而极大地影响了公司在资金管理上 自给自足的能力体现[2]。例如，F城投公司2020年土地 开发方面的业务收入大幅下降，与2019年相比下降比 例高达72%。出现这种现象的原因， 一方面是房地产 市场低迷，以至于很多开发商不愿意在拿地上花费大 量资金；另一方面， F城投公司主营业务较单一，据统 计2020年全年主营业务收入只有3亿元人民币，并且其 中大部分来自政府的补助，整体的资金来源架构较单 一，所以盘活内部存量资产很有必要。
（三）国有资产保值增值难
第一，城投公司的业务类别众多，有些业务项目 是与政府单位、外来资本共同合作运营的，这样就容 易出现项目建设成本高、运营效益低的情形。第二， 相关人员缺乏全局观、大局思维，在实际项目开展中 更多地关注自身盈利情况，导致整体项目审核批准流程较繁杂、时效性和准确性都难以保障，且在整个项 目开展过程中欠缺多方面的合作互助。近年来，城投 类公司在开展一些工作量大、资金体量大、建设周期 长、时间要求紧迫的公益类项目时，前期各种资料准 备、申请提交、审核批准等流程较繁琐，占用了大量 时间。而相关单位人员并没有为其提供较通畅、便捷 的绿色通道，以至于最终项目竣工时间与规定间存在 着极大差异，并且这种矛盾的调和难度较大，使涉及 的国有资产无法实现保值增值。
（四）政府投融资平台主体地位不明确
城投类公司在开展重要工程项目时，多数情况下 是由多个职能部门共同参与，并不会单一地出现风险 和收益一体化的投融资主体，具体体现在：第一，项 目贷款方式中存在以政府兜底行为，实际在建设项目 时政府方面会一把抓投资、负债、建设内容，且没有 合法三方的介入，整个项目投资、建设根本无法有效 规避、防范和控制投资风险。第二，部分地方土地有 多个主体监管单位，并不能发挥出聚集作用。例如， Y市区现有中心地区土地虽然都汇总在土地储备中 心，但实际上涉及的主体有多个，包括城投公司、高 新投、高新工业园、资阳城投、长春工业园、赫山城 投、交发投等，这种多头管控、市区两级间平台公司 投产不一致的情形会大大减少后续土地出让营收。第 三，城投类公司内部法人治理结构的设置不合理，以 至于后续项目投资决策都是依据政府单位指令，并非 城投公司独立运营。对于政企边界不清晰， 一方面， 会导致政府部门、城投公司、项目法人三者间的产权 关系较为混乱，另一方面，也会直接影响项目投资和 预期收益，容易出现举债、偿债恶性循环发展，项目 整体建设伴随的风险收益也较大。第四，项目投资经 营范围并无明确规定，市场主体地位缺失。从理论角 度上看，城投公司内部项目是由多个兄弟单位共同开 展建设的，如果经营状况较好，最终的筹资收益也相 当可观。但是，实际上部分城投类公司在项目运营过 程中并没有明确划分经营主体，以至于项目建设期间 部分是私人主体管控，部分是政府部门管控，市场化 运营模式无法有效落实，最终资产流失较为严重、项 目收益也无法保障[3]。
三、城投公司创新融资模式的思路
（一）拓宽城市建设融资路径
1.构建多元化投资主体
城投类公司在实际开展项目建设工作时，应保持 政府部门占据的主要投融资地位，并且同时要与多个融资平台进行协调，很长时间里政府人员需要做的工 作较多，担负的社会职责也较多，整体办事效率较降 低。对此，可以在城建项目开展中加入其他主体，适 当减少政府部门职责，让政府工作人员能够更多地关 注本职工作。
2.拓宽多元化融资路径
各城投类公司在实际融资中绝大多数都会选择银 行借贷，且依靠银行方面获得资金的比例较大，这种 方式虽然能获得资金，但对公司发展而言，融资风险 较大，为此，城投公司要选择多元化融资路径，设置 合理的融资架构，适度降低融资成本。尽可能在城投 公司内部制定一套可行的、成本和风险较低的多元化 融资方式，助力其发展。
3.改进间接融资路径
地方政府作为城投公司背后主体可以继续为其提 供支持，实施财政背书，在保障项目还款方式明确、 可行的前提下，财政单位能够为项目融资做信用担 保，以此来减少项目资金压力。这种担保方式能够间 接从社会来源获得资金，且市政府方面每年会把项目 支出纳入财政预算，也会对银行贷款利息进行补贴， 以此为城投公司赢得了良好的市场形象，也便于后续 公司持续与各金融机构进行合作。
4.探索直接融资路径
当前世界比较流行的城市发展模式是“企业家化 城市治理模式”，这种模式的实质就是政府以企业家 的角色来管理城市，治理城市，把整个城市作为资产 进行有效整合，以达到国有资产保值增值并发挥最大 效用的目的，这种管理模式从某种意义上说是涵盖了 城市经营的理念和本质。政府在各种政策、法律法 规、体系文件等的共同约束基础上，融入市场化机 制，实现对城市内部资源的合理整合、应用，尽可能 以此来盘活城投公司内部资源、国有资产，实现各种 资源价值的最大化[4]。
（二）结合项目绩效评价和监管
从审计署公布的各种机关单位审计情况可知，很 多机关单位在开展重点项目期间都存在着一定缺陷， 如以次充好、资金使用率低、项目建设效率低、私下 利益互换等，这些不良现象存在的原因是缺乏一套完 善的项目绩效评价和监管制度体系来约束相关人员行 为。为此，城投公司可落实的策略包括：
1.权威单位对公共项目建设操作出具完整的项目 绩效考核方案，要求项目建设过程中相关人员都能够 遵循各自岗位职责，规范建设项目。
2.对项目开展的绩效考察情况要汇总成纸质报 告，可由有资质三方人员协助编制完整的项目绩效评 价报告。
3.项目绩效评价报告编制后要及时上交直属机关单 位，要求相关专业性人员对其进行全面审核，再公开。
4.政府、社会、项目业主等都是项目全过程监管 主体，都有着监管职权，且要对公开的绩效评价报告 提出相应意见。
这四个层面工作的有效落实能够在很大程度上保 障项目投资的整体收益更加公开透明，也避免了各种 违规违纪、腐败行为的出现，极大地提高了项目资金 利用率。
为了保障城投类公司能够在当前宏观政策体系下 获得足够的融资资金，需要重新审视城投公司和政府间 的关系，并对公司当前经营范围、功能、项目规模等进 行分析后重新确定战略目标、战略地位，形成一套“借 钱、用钱、管钱、还钱”可持续的投融资体系。
依据其他城投类公司成功经验可采取的措施包 括：第一，继续应用传统负债融资方式。第二，遵循 背靠市场、面对市场的基本运营理念，科学借助国债 资金、企业债券、社会闲置资金等方式筹资，并合理 应用政策、土地、资产三大类资源，充分发挥各种资 源价值。第三，积极创造条件可探索PPP模式、资产证 券化等方式。
例如，成功落地的基础设施PPP项目公募REITs案 例。东吴苏园产业园项目涉及的基础设施建设均在苏 州工业园区内，地理位置优越、资产运营较成熟、资 产权属较清晰；该项目基础设施建设资产评估值高达 16.83亿元，园区内属于多年滚动型发展，存量基础设 施建设资产规模远超首次发行基础设施REITs资产规模 的2倍；该项项目是苏州工业园区实现科技创新、企业 孵化、知识创新等的重要载体，园区内收入主要来源于 物业出租，而且出租长期稳定率高达80%。通过发行公 募REITs，能够促进优质项目的打造，建立良好的市场 资本形象；同时也能够盘活存量资产，减少地方政府和 其他平台公司的债务风险；极大地整合了现有运营资 源，提高了基础设施项目运营质量和效率；有助于其打 通上市资产渠道，实现基础设施投资良性循环[5]。
（四）创新融资模式的保障措施
1.建设合理、可行的投融资决策制度
城投公司在开展基础设施项目建设过程中需要权威人员对其工作、决策内容进行审核，为此，可以设 置独立存在的投融资决策委员会，由市长、副市长、 公司总经理、财务经理等人员共同组成，主要负责基 础项目投资申请、审核、批准，并对这些人员进行项 目投融资绩效考核，督促其高效地开展相关工作内 容，提供可行服务。
2.推行投建相分离模式
为了保障城投类公司在筹融资过程中能够更好地 发挥功能效用，提升工作质量、效率，强化自身融资 实力，避免承担过多责任，可选择投建相分离的模 式。在开展基础设施项目建设期间，由城投公司负责 融资，建设单位负责具体项目建设事宜，这样保证融 资和项目建设是相互独立的，各种相关主体权责利都 不同，这种方式会增加项目建设成本，据估计至少会 比常规方式增加40%的合同金额，为此，政府、城投 公司要共同研究项目建设投资、融资、筹划、监管等 全过程的职权划分、资金管理、项目监管等方式，确 保所需项目建设资金在可接受范围内，并且能督促各 主体严格履行其职责[6]。
四、总结
在当前多变的市场经济环境中，城投公司传统的 融资方式已经无法满足企业高质量发展的需求，为 此 ，城投公司应采取相应措施创新融资方式，突破 资金瓶颈，建立健全多元融资制度体系，保障城投 公司运营获得足够的储备资金。本文阐述了城投公 司的投融资缺陷，提出了创新融资模式的思路，希 望能够为城投公司获得更多的融资渠道和融资资金 提供有益参考。
参考文献
[1] 孙天翼.城投公司融资模式创新思考[J].财经界，2022 （31）：29-31.
[2] 吴朋锋.城投公司融资模式创新探讨[J].现代商业，2021 （23）：104-106.
[3] 王振忠.城投公司该如何创新融资模式[J].中国外资， 2021（10）：76-77.
[4] 刘芳薇.城投公司创新融资模式分析[J].山西农经，2020 （12）：163-164.
[5] 王斌.浅谈城投公司创新融资模式[J].中 国商论，2020 （11）：172-173.
[6] 李正威.城投公司创新融资模式探思[J].中国外资，2019 （22）：41-42.
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