国有燃气企业非招标采购管理的风险及对策研究论文

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　　摘要：随着招标投标领域“放管服”改革的不断深化，国有燃气企业非招标采购管理成为行业领域内的一个关注焦点。本文从国有燃气企业采购特点出发，阐述了非招标采购管理工作的重要性，并探析了非招标采购管理过程容易产生的风险及应对措施，以期为相关企业提高非招标采购管理水平提供有益参考与借鉴。

　　关键词：国有燃气企业；采购管理；非招标方式采购

　　近几年来，国家先后出台了《必须招标的工程项目规定》和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》，依法必须招标的工程建设项目范围和规模标准得以明确，对于不属于依法必须招标的项目(统称“非招标项目”)赋予了采购人更大的自主权。

　　在持续深化招标投标领域“放管服”改革背景下，国有燃气企业在合规合法的前提下如何使非招标采购管理工作更加科学高效，是一项富有挑战性的工作。

　　一、燃气企业采购的特点

　　燃气作为我国重要的能源之一，具有使用方便、热量高、清洁等特点，得到大力推广。随着我国“双碳”目标的提出，燃气行业迎来新的发展机遇，同时也将面临被新型清洁能源替代的压力。面对这机遇与挑战的双重压力，国有燃气企业已经难以依靠政策的垄断地位获得长远发展，企业经营管理理念、采购管理理念等方面的转变已不可避免。

　　与此同时，燃气产业在我国还是现代城市的重要基础设施之一，在工业生产、交通运输、餐饮服务等方面均不可或缺，已与城市经济发展和人们生活品质息息相关。然而，燃气还具有易燃易爆、易中毒的特点，使其又成为高危行业之一。

　　国有燃气企业作为燃气发展的重要推动方之一，担负着既要保障民生又要高效发展的双重角色，加上资金来源的国有属性，其采购活动必然会受到社会各界方方面面的关注。同时，国有燃气企业的采购具有专业性比较强、供应及时性要求高、质量标准要求高等特点，因此，采购管理的水平将直接影响到燃气企业生产经营、工程建设乃至常规作业的质量，进而影响用气安全。

　　此外，随着国家依法招标项目范围全面缩小以及燃气行业日益成熟发展，企业日常生产运营的采购项目越来越多。对于这类非招标项目，当前普遍缺乏相关法律依据，存在诸多不公开、不规范等情形，成为各级监督检查的重点内容。燃气行业的安全性和基础性决定了安全是其发展的生命线。

　　二、加强非招标采购管理的意义

　　采购管理工作是保障国有燃气企业正常生产运营的基础，也是降本增效的一个重要环节。非招标方式作为招标采购方式的补充，为企业更灵活地开展采购活动提供了方向，既可以满足生产需要，又能体现市场竞争的公开、公正性。

　　(一)充分体现物有所值的要求

　　非招标方式采购因其采购方式的多样性可以适应企业日常生产运行中复杂多变的采购需求，实现采购需求与市场供应能一一匹配，进而降低采购交易成本，并提高采购效率，实现物有所值。同时体现了采购主体自主决策和自担责任的要求。

　　另外，非招标方式采购因其灵活性解决了国有燃气企业生产运行中如何规范开展金额小、周期短的项目的采购活动的难题。国有燃气企业非招标方式采购项目具有数量多、金额小的特点，现以作者所在单位2019~2021年开展的非招标方式采购项目为例，采购项目数量占总数的58.62%~70.12%，而采购金额仅占采购总额的21.23%~24.56%。

　　目前行业内普遍采用的非招标方式采购有询比采购、谈判采购、竞价采购与直接采购等几种方式。这几种采购方式的适用特点分别是：询比采购主要适应于需求边界与技术规格清晰单一市场供应充沛，供应商一次递交报价和技术响应方案；谈判采购主要适用于需求边界与技术规格不清晰，市场竞争性不足，需要分别与两家以上供应商进行多轮谈判交流并进行比较评审；竞价采购主要适用于以价格竞争为主，市场供应充沛，可进行多轮报价竞争；直接采购主要适用于受客观条件限制，不宜公开或竞争，属于非竞争性谈判交易。另外，框架协议是非招标采购中特殊的采购组织形式，通过谈判、询比等方式确定入围供应商名单，以框架协议约定采购单价或定价方式、交易条件、服务质量、服务期限等内容，适用于小额、应急及零星需求采购，或者需要频繁、重复组织同类型的采购。

　　一般情况下，采用招标方式采购所需最短时间为25天，而选用非招标方式采购所需最短时间为10天。

　　对于非依法必须招标项目，采用非招标方式可以大大降低时间成本。

　　(二)有效推动降本增效工作

　　一直以来国有燃气企业非招标采购管理缺乏统一的法律规范，很多企业为了规避管理风险，不管采购项目金额大小、性质如何，全部要求通过招标方式进行采购，造成“招标过度和招标滥用”情形的发生。

　　上述情形的存在带来的不利之处，一是使采购成本增加，采购时间延长，采购效率降低。二是重新招标数量激增，部分市场面窄、金额较小的采购项目很难吸引潜在投标人参与投标活动，经常出现需要重新招标的情况，延长了采购时间，多次重新招标可能会影响企业正常生产运行。三是与采购的出发点背道而驰，招标只是采购的一种方式，不是为了招标而招标，不能为了规避责任，本末倒置。

　　2018年6月，中国招标投标协会发布了《非招标方式采购代理服务规范》，为国有企业建立非招标采购管理体系提供了指引。国有企业通过建立健全采购管理制度，对非依法招标项目可以综合考虑采购估算金额、项目性质及市场竞争程度等因素，选择适合的采购方式，从而降低交易成本，推动采购活动降本增效。以2021年公司开展的非招标采购为例，与采购预算金额相比，工程类采购降低了16.17%、货物类采购降低了8.71%、服务类采购降低了18.94%，促进了公司转型升级及降本增效目标的实现。

　　(三)优化提升供应链管理水平

　　当前，供应链管理已上升至国家战略层面，各级国资监管部门都要求国有企业提升供应链管理水平，国有燃气企业均很重视供应链管理工作。

　　采购作为供应链运行体系中的重要环节之一，对构建企业高质量供应链体系具有十分重要的作用。不同于传统的采购管理，供应链采购是通过与供应商建立长期合作关系，产生新的增值点，达到供应链总成本最低的目标。因此，供应链采购更适用于采购频次高、需求相对稳定的企业生产运营采购，非招标方式采购则成为提升供应链采购管理水平的重要途径，成为国有燃气企业的供应链管理工作中的主要组成部分。

　　在国有燃气企业采购活动中，非招标方式采购占有不小的比例，规范其管理将会促使企业完善采购管理方面的制度体系建设，推动采购活动更加规范化、透明化、专业化。同时会提升供应链管理水平，实现对采购产品流、资金流和信息流的整体管控，进而理顺采购需求，优化资源配置结构，做到采购精细化、个性化、系统化，全面提高采购质量和效率。

　　三、非招标采购管理的风险分析

　　国有燃气企业的非招标方式采购业务覆盖范围广、项目类型多，难度系数较高，同时各个环节要满足合规性要求，并要接受来自内外部的多个部门多方面的监督。因此，非招标业务的风险控制管理也是十分关键的。

　　(一)制度建设不充分

　　当前，国有燃气企业在非招标采购活动中始终缺少相关的法律法规支撑，虽然中国招标投标协会制定了《非招标方式采购代理服务规范》，中国物流与采购联合会制定了《国有企业采购操作规范》与《国有企业采购管理规范》，但这些均属团体标准，对于国有企业缺乏强制性使用要求。另外，上述规范对非招标采购方式的名称、适用范围和操作流程规定均不相同，导致国有企业制定采购管理制度时缺乏依据，从源头上增加了法律风险。

　　在实践中，一些企业参照《政府采购法》制定了企业内部非招标管理办法，带来管控过严、过死等诸多问题，无法发挥企业自主采购权，无形中增加了交易成本。

　　(二)操作流程不规范

　　招标项目必须按照相关的法律法规采取统一的操作流程和规范，但非招标项目的范围和操作流程因主管部门及企业内部管理机制的不同，极易出现相似规模或类型的项目采用不同的采购方式和评审标准，从而产生新的公平公正方面的缺陷或造成廉政风险漏洞。例如，对采购文件编制不够重视，在投标人资质条件、评审标准及评审过程中时常出现不规范行为，从而影响采购活动的公平、公正。

　　此外，非招标方式采购的信息发布没有指定媒体，采购文件的发售时间、截止时间，成交结果公示时间、合同的签订时间等均没有具体的标准，极易出现发售时间过短情形，潜在供应商不能充分了解信息，导致错失参与竞争的机会而企业采购效果不理想的情形。

　　(三)供应商管理不到位

　　供应商管理是非招标方式采购工作的重要组成部分，然而，国有燃气企业经常会忽略对供应商的管理，逐步形成“易入门、无人管、难退出”的情况。

　　在工作实践中，经常会出现以下情形：一是供应商入库标准缺失，存在入库门槛低，程序不统一，过程不公开等问题。二是供应商日常合作考评缺失，表现出供应商日常管理工作职能不清晰、内容不明确、过程不具体、结果不公开等现象。三是供应商退出机制缺失，体现在无退出的制度、依据，制度落实不到位。四是供应商档案管理不健全，对供应商资质、交付及时性、服务质量、配合程度、合格率等无记录或记录缺失。五是供应商信息更新不及时，对供应商的调研不够全面，调研范围较小，对市场情况不了解，技术参数不能及时调整、无法满足采购需求。

　　供应商管理不到位，造成企业不能引进优质供应资源，采购结果与采购目标出现较大偏差；采购成本上升，采购质量无法保证，采购风险增大。甚至可能由于服务不及时、产品质量较差等，给企业生产运营造成严重的损失。

　　四、非招标采购管理风险的应对策略

　　(一)建立健全管控体系，明确职责，加强落实

　　当前，国有燃气企业可以根据相关的行业规范并结合企业实际情况，制定相关的制度来规范非招标方式项目的采购行为。在制定制度的过程中，要充分体现供应链思维，对采购方式的适用范围及要求需具体明确，赋予采购人可以根据标的物金额及市场供求状况来选择采购方式的权力。例如，对办公用品等日常类采购，可以选用询比采购或框架协议采购；某些适用专有技术等瓶颈类采购，则可选用谈判采购或直接采购。同时，以制度为准绳确定统一的管理部门，科学分工、明确工作职责，规范操作流程，并且不断强化内外部监督管理职能，对非招标方式采购活动全过程，包含相关工作人员、评审人员以及供应商等进行管理和监督，对不符合相关制度的行为及时叫停并进行整改，明确责任主体，实行严格的问责机制。

　　(二)推行全流程电子化采购

　　随着“互联网+”等技术的推广与应用，电子化采购正逐步被国有燃气企业接受并得到推广。国有燃气企业可以借助第三方平台或者搭建自己的具有业务审批、业务开展、信息统计、监督管理、归档管理等模块的电子平台，为企业提供从采购预算、需求计划、信息发布、采购程序执行、结果公示、合同签订、供应商评价等全链条数字化管理，实现非招标业务全流程电子化管理。依托“电子化采购平台”，不仅可以规范非招标类采购的市场行为，打造规范、标准、协调、高效的非招标采购市场交易，还可以降低采购成本和风险，满足公开、透明和各方面监管需求。另外，对于大型国有燃气企业还可以建设电子商城，解决零星采购流程不规范的情形，方便采购人根据实际需要灵活选用，准确、快捷地达到采购目标。

　　与此同时，正在制定的《电子采购交易技术标准(非招标方式)》也将为国有燃气企业实施网络电子采购全流程交易提供专业化采购交易服务、交易技术和交易数据规范标准。

　　(三)提升从业人员专业素养

　　国有燃气企业非招标方式采购活动是一项系统性、专业性很强的工作，从业人员自身的专业水平对采购的效率和质量具有显著的影响。

　　完善的管理制度、健全的采购平台均需要采购人员去实施操作，采购人员若专业知识不够，编制的采购文件包含限制排斥性条款、指定品牌等内容，将会严重影响采购工作质量，甚至会面临法律风险及行政处分。因此，在规范非招标方式采购管理的过程中，应定期开展专业知识培训，不断提升从业人员的专业能力。

　　从业人员基本、关键的职业素养之一是诚实守信，从业人员只有诚实守信，才能在日常工作中坚守原则，做到各环节合法合规，切实维护企业的合法权益。因此，国有燃气企业应建立完善的奖罚机制，并重点培养从业人员爱岗敬业、尽职尽责精神，自觉抵制不正之风，对“红线”保持“不敢越、不能越、不想越”的敬畏之心。

　　五、结语

　　新形势下，国家已经将非招标采购的范围扩大，国有燃气企业应以此为契机，从制度、平台、人员三方面入手，加强和推动非招标采购管理，提升企业管理水平，在合法合规的框架下充分运用企业的自主权。同时，加强非招标采购管理可以为国有燃气企业采购实现降本增效提供新的路径，为防范廉政风险提供优质服务，推动企业管理的创新发展，增强企业的市场竞争力。

　　参考文献

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