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摘 要：在经济形势日趋复杂，国资监管日趋严格，市场 化竞争日趋激烈的背景下，国有企业亟须转变管理思路， 统筹监督手段，提高防控能力，防范化解重大风险。本文 基于实践探索，整合和论述了法律事务、合规管理、审计 监督、内部控制、风险管理、投资评价、监事监督和责任 追究，共计八项监督职能的“大监督、大风控”体系，同 时阐述了该体系在信息沟通、资源配置、协同联动、质量 控制、考核约束及人才建设等方面的积极作用，以期为促 进国有企业持续、稳健、高质量发展提供有益参考。
一、“大监督、大风控”体系建设的现实意义
(一)经济新常态下国有企业稳健发展的必由之路
近年来，国际环境日趋复杂，不稳定、不确定性 因素明显增加。深刻认识外部环境的变化变局，坚持 底线思维，增强忧患意识，准确把握改革发展稳定面 临的新情况新问题新挑战，提高防控能力，防范化解 重大风险，是国有企业持续稳定、健康发展的前提和 基础。深入构建“大监督、大风控”体系，有助于积 极构建监督长效机制，提前预判潜在风险隐患，多措 并举开展风险处置，紧密护航国有企业稳健发展。
(二) 新发展阶段下国有资本监督管理的必然选择
在国资监管逐渐从“管资产”向“管资本”转变 的背景下，国有企业内部监督机构迫切需要转变监管 思路，加强顶层设计，优化资源布局，强化指导协 调，推进统筹联动，加快形成指导监督有效，相互支 持有力，沟通协调有方，共同发展有序的工作机制， 按照“监督、保障、服务”的工作定位，坚持目标导 向、问题导向、质效导向，持续发挥监督效能，确保 实现国有资产保值增值。
(三)新业务形态下民品板块做大做强的必要保障
稳增长背景下，国有企业在国民经济中日益发挥 着顶梁柱、压舱石、定盘星的作用，但也不可避免地 面临越发激烈的市场竞争环境，多样化水平较为复 杂、不确定程度较为显著的民品板块，倒逼国有企业加速转变传统思维，持续优化体制机制，切实锤炼竞 争本领，对标一流，深化改革，在新业态中加快构建 能够适应市场化、国际化、专业化竞争需要的“大监 督、大风控”体系，抓稳抓好各项市场机遇，平衡效 益与风险、机遇与挑战，行稳致远，久久为功。
二、“大监督、大风控”体系建设的内涵
在吸收标杆企业管理经验并结合经营实际的基础 上，有效运用自上而下的统筹规划与自下而上的调研 反馈，经过数年的实践探索，现已初步形成和融合了法 律事务、合规管理、审计监督、内部控制、风险管理、 投资评价、监事监督和责任追究，共计八项监督职能的 “大监督、大风控”体系，有效强化了国有资产监督和 经营风险防控。八项监督职能内涵介绍如下。
(一)法律事务职能
法律事务主要包括法律审核与案件管控。前者通 过法律审核意见书的流程形式，严格落实重大经营决 策、经济合同、规章制度三项100%法律审核要求，实 现重要事项“应审必审”。以经济合同为例，合同审 核作为前置性控制措施，在风险防控过程中扮演着防 患于未然的重要角色，能够有效排除合同条款中的不 利条款，及时提示合同执行时可能发生的不利情形。 后者在潜在风险转变为事实风险时及时介入，固定证 据，跟踪协调，明确策略，应诉尽诉，控制损失，减 轻影响。此外，探索运用客户资信黑名单机制，对履 约能力或意愿不足的黑名单单位限制新签和付款，有 效降低客户资信风险和“两金”风险。
(二)合规管理职能
合规管理主要包括制度建设和合规指引。近年 来，国内知名企业因合规性不足导致制裁或被诉的损 失案例频发，呈现“小疏忽”引发“大损失”的不对 称特征。制度建设主要通过组织开展常态化、规范化 的“立、改、废”工作，实现制度的动态发布，确 保制度有效满足监管要求，紧密贴合经营实际。合规 指引针对近期热点问题，例如，主动发布国际贸易风 险和新冠肺炎疫情风险等合规管理指引，以及长臂管 辖、反垄断、出口管制等系列合规管理指南，持续提 升业务模式的合规性和业务人员的合规意识，发挥对 企业持续经营的护航保障作用。
(三)审计监督职能
审计监督能够高效、及时、深入地发现业务活动全周期存在的各类问题或风险，在维护财经纪律，提 高会计信息质量，完善经营决策和管理水平，加强 干部监督，助推企业战略落地等方面均发挥了重要 作用。目前，审计监督主要包括传统审计(经济责 任审计、财务收支审计等)，围绕重点领域关键环节 开展的管理专项审计(预算执行、物资采购、外协外 包、工程招标、发展资金、境外经营等)、整改跟踪 (压实整改落实责任，促进审计整改与结果运用)等 方面。此外，企业通过建立覆盖全级次的审计计划管 理，以及“上审下”统一管控的审计监督工作机制， 加强审计监督工作顶层设计和统筹协调，优化审计资 源配置，提升审计工作效率。通过开展审计方案、审 计底稿、审计复核等多维度质量控制，持续强化全流 程审计质量管控，有效发挥审计监督效能。
(四)内控评价职能
内部控制作为企业管理的重要组成部分，能够合 理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告 及相关信息真实完整，提高经营效率和效果。企业通 过建立健全上下贯通、全面覆盖、相互融合、协同高 效的内控工作体系，逐步推动将内部控制贯穿于整个
日常经营管理活动当中。在此基础上，内控评价能够 对内部控制设计的合理性和运行的有效性进行评价， 综合运用个别访谈、调查问卷、穿行测试、实地查验 等多种方式方法，评估风险，识别缺陷，促进内控体 系持续完善。
(五)风险管理职能
全面风险管理是在业务部门对各自职能范围内业 务风险防控的基础上，对风险进行的进一步综合性、 统筹性防控。企业通过建立一套覆盖全业务、全流 程、全岗位，并满足风险防控需要和具备战略支撑能 力的全面风险管理体系，实现各类风险有效管控。全 面风险管理主要包括五个方面：一是明确岗位风险， 夯实风险责任;二是建立重大风险监控预警体系，及 时识别风险隐患;三是强化风险事件报送和跟踪管 控，有效开展风险处置;四是印发风险提示函和警示 案例，提升全员风险防控意识;五是做好重大投资项 目风险评估，防控重点领域风险。
(六)投资评价职能
投资评价主要评价项目的效益性和可持续性，前 者关注可研报告设定的投资目的是否达成，后者关注 项目继续推进是否可行以及是否必要。投资评价一并 揭示投资项目全过程管理中可能存在的各类问题，识 别潜在风险事项，提出后续优化建议。投资评价作为 “战略规划—投资计划—经营管控—投资评价”投资 闭环管控体系的关键环节，作为把控投资方向、规范 投资行为、防范投资风险的重要抓手，有助于进一步 加强投资项目管控，推动投资决策主体更加全面、系统、深入地掌握投资项目实施和运营情况，提升后续 战略规划和投资计划的科学性、合理性、可行性，提 高企业投资决策水平和投资效益。
(七)监事监督职能
监事会作为决策科学、制衡有方、管控有力、协 同高效公司治理结构的重要组成部分，能够对经营层 起到直接监督作用，有着其他监督职能不具备的全局 性和高度性。监事通过列席公司重要会议，充分发挥 常驻公司的优势，第一时间了解重大决策和经营情 况，监督重大决策执行的合法性和合规性。监事也可 以开展专项监督检查，聚焦出资人关注重点，发现风 险，以监督检查报告，提醒函、建议函、质询函、纠 正函，履职情况定期报告和重大事项临时报告等形式 披露问题，履行监督职能。
(八)责任追究职能
责任追究是指有关人员违反规定，未履行或未正 确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他 严重不良后果，经调查核实和责任认定，对相关责任 人进行处理的工作。责任追究作为一种事后措施，通 过持续保持对违规经营投资行为的高压严管态势，不 断加大违规经营投资问题线索查处力度，有效惩戒违 规人员，防范重大风险和防止国有资产流失。此外， 在对违规经营投资相关责任人严肃问责的同时，加大 典型案例总结和通报力度，加强警示教育，发挥震慑 作用。倒查制度健全性和有效性，提升合规经营水 平，堵塞经营管理漏洞，提高经营管理水平，实现国 有资产保值增值。
三、“大监督、大风控”体系建设的成效
经过探索实践和迭代优化，“大监督、大风控” 体系在信息沟通、资源配置、协同联动、质量控制、考核约束以及人才建设等方面，经验日趋成熟，机制 日益完善，成效日渐显著。
(一)完善沟通机制，实现信息共享
一是集中归集监督检查发现问题。各项监督职 能在各自将发现的问题、缺陷、风险形成清单的同 时，同步纳入监督检查发现问题协同工作表，通过 一表通查实现信息共享。全面呈现被监督单位管理 弱项和能力短板。二是建立完善问题线索移交机 制。各项监督职能在发现涉及其他监督职能问题事 项，或需要其他监督职能介入时，通过线索移交 表，实现及时准确的信息传递，消除信息盲区，丰 富监督手段，充实监督力量，加速打造综合监督效 能。三是明确信息知悉范围，强化信息报送体系。 搭建月报、季报、年报、专报的信息报送体系，做 到应悉尽悉，丰富决策者的信息供给来源。在“横 向到底，纵向到边”全面发现问题的同时，“自上 而下，高效贯通”积极运用成果。
(二)优化资源配置，提升监督效率
一是加强计划管理。年初根据外部经济环境，上 级监管要求，企业发展战略以及监督工作重点等因 素，研究制定年度监督检查计划，针对同一事项或同 一被检查主体，明确工作思路，优化检查策略，避免 多头检查，重复检查，低效检查，力克形式主义，降 低被监督对象的负担和对接成本，发挥出“N- 1>N” 的效果。二是做好前置研判。监督力量在进场前，分 析研判前期监督检查成果，远端获取各类经营管理数 据，主动了解被检查单位经营状况和风险分布，尽早 明确检查方向和资源分配，充分提升监督效率，降低 整体监督成本。三是夯实整改成效。各项监督职能形 成互为起始的整改闭环，持续跟踪事项进展，审慎评 估整改情况，严肃惩治屡改屡犯和敷衍整改，确保问 题整改取得实效。
(三)推动职能统筹，加强协同联动
建立联席会议协调工作机制，在处置涉及改革发 展稳定的重要事项或重大重要风险事件时，各项监督 职能积极协同联动，强化职能统筹，形成一盘棋、一 张网、一股劲，有效推动事态进展，提升工作质效， 赋能改革发展。推动监督职能与业务职能的有效融 合，强化监督职能与业务职能交互的全局性、综合性 和系统性，通过法律审核、合规管理和内部控制等前 置性监督手段，有效介入业务流程，积极发挥战略规 划、财务监督、产权及资本运营管理、考核分配、干 部管理、委派监事监督、纪检监察、审计巡视等相关 职能的联动合力，实现经营活动过程全覆盖，及时发 现风险，处置隐患，减少损失，降低成本。
(四)强化质量控制，提升监督质量
一是在不同层级、不同职能间构建“回头看”的 自我评价以及优化机制，推动相关职能有效履职尽 责。例如，在投资评价中，逆向查验项目实施主体法 律审核和风险评估的效果。责任追究中，延伸关注被 追责主体审计监督、内控评价和风险防控职能的审慎 尽职情况等。二是探索建立监督质效量化考核机制和 评价标准，多措并举提升监督质量，同时降低下属单 位内部同级考核对监督职能独立性的影响，避免形式 化监督、倾向性表述和选择性披露，推动相关职能切 实直言敢谏。三是适度提升监督冗余度，降低错判漏 报风险。在监督资源允许的情况下，适当扩展监督界 限，延伸检查范围，消除认知盲区，控制项目风险。
(五)拓展成果运用，关联考核约束
一方面，积极探索监督成果在被评价对象考核评 价方面的应用，对于监督检查过程中发现的违反国家 法律法规和规定，导致重大决策失误、较大及以上重 大质量责任事故、重大违纪和法律纠纷案件、偏离核 定主业盲目投资、恶性竞争等重大风险事件，造成不良影响或国有资产损失的，给予扣分、降级处理， 严重的直接给予年度考核不合格等级。另一方面， 根据监督检查发现问题情况，综合考虑审定的经营业 绩、资产负债与资产质量、业务负荷程度、风险控制 能力等，动态调整被评价对象的授权，定期跟踪掌握 授权事项的决策、执行情况，适时组织开展专题监督 检查，对授权行使效果予以评估。对授权事项和额度 实施动态调整，并根据需要及时变更授权范围、标准 和要求，确保授权对象依法行权履职，避免“一管就 死，一放就乱”的情况。
(六)搭建人才队伍，夯实监督力量
一是发挥职能集中模式下的人才队伍建设规模效 应，通过招聘或选调科研生产队伍中优秀人员等方 式，打造一支政治素质过硬，专业技能娴熟，业务 背景兼悉的监督风控人才，持续优化监督风控人员 专业结构，适当充实熟悉法律、工程、信息技术等方 面的人才，切实解决人员资源不足、监督风控队伍难 以满足业务发展需要问题。二是搭建监督风控区域交 流平台，沟通监督工作中形成的新理念、新手段、新 技巧，发挥头脑风暴和发散思维对工作的创新推动作 用。积极组织相关人员培训，聚焦改革发展中的重点 难点，面向实际工作中的焦点问题，以创新理论和先 进知识赋能实践，提升执业能力和专业素质。三是推 动上下级以及同级之间人才交流机制，在缓解个别区 域人员紧缺的同时，加速新人成长进步，促进人才合 理流动，增强队伍的凝聚力和战斗力。
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