4.2 福利认证的经验与实践
福利认证的瞄准模式即建立统一性的规则实现对贫困人口的直接瞄准。尽管福利配额制在当前占据主导地位, 但仍有一些地方政府以技术改进或制度创新的方式, 进行了福利认证的创新实践 (2) 。上海市与Z县分别代表了两种福利认证的模式, 并都取得了比较好的效果。
4.2.1 上海模式:精确的收入审查制度
上海的公共财政与行政能力都比较强, 农村的城市化程度高, 很早就在全市推行了福利认证体系。上海模式的核心是, 以全市统一的贫困线作为贫困人口的唯一衡量标准, 通过程序化的、技术化的手段对贫困人口的收入与财产进行精确核查。精确化的收入核查制度是整个模式运行的关键, 它的具体实施过程如下:
首先, 任何申报的个体都需要提供相关部门认证过的收入与财产证明。作为行政服务的一部分, 相关部门也有义务依据事实为申报者出具证明 (3) 。例如, 若申报家庭成员中有就业成员就必须提供单位人事部门出具的职工家庭人员收入情况证明;无就业则必须提供劳动和社会保障部门出具的失业保险金领取情况证明;丧失劳动力则要提供各区劳动和社会保障部门出具的失业人员丧劳鉴定书。街道民政办根据申报材料评估农民的家庭收入, 并进行入户调查。尽管也需要入户调查, 但在严格的收入、劳动力证明下, 地方政府基本能对申请者的家计进行较为精准的定位, 评估错误的比例相对较低。
其次, 建立完善的信息采集与整合平台, 进一步对申报人的财产状况进行核查。通过多部门的联动, 上海的电子审查系统囊括了人口信息、工商信息、公积金信息、婚姻信息、社会保险、车辆信息、国土信息、地税信息等多方面的信息, 并建立了统一的平台, 可以对农民的财产与收入情况进行全面地核查。农民的房屋、车辆、经营性资产的拥有量都会被各部门统计, 并录入平台。政府人员可以登录系统, 核查比对申请人提供的信息, 从而迅速了解农民真实的经济情况, 尤其能够排除不符合条件的申请者。
最后, 街道民政办将审核通过的名单与相关申报材料上交区一级民政局。由于具有严格的财产审查程序以及相对全面透明的农民财产、收入信息, 区一级的审核只要确保申报材料的完整性、真实性以及申请程序的规范性, 就能够最终确定贫困人口的名单。此外, 上海市的福利认证也配套比较严格的公示制度, 要求各村都将低保名单进行公示, 允许村民直接到街区两级举报, 并对举报情况进行核查。
上海模式最为突出的特点是直接实现对农民的收入、财产状况进行较为规范与全面地收集与统计, 并在此基础上建立了一套规范化的识别与认证程序。整个福利认证系统不仅能够实现对事实的全面收集, 而且具有很强的规范性, 实现了“强事实、强规范”[22]的认证状态。在这一体系下, 国家强大而全面的信息统计能力杜绝了农民逃避认证的可能性, 也实现了认证权力的高度上收, 整个系统高度透明化、制度化, 地方政府的裁量空间非常小。
4.2.2 湖北Z县模式:制度化的收入测量
湖北Z县是国家级贫困县, 也是典型的中西部农业县, “半工半耕”是农民的主要家计模式, 人均收入水平并不高。在这类国家基础能力相对薄弱的村庄, 国家尚没有建立精确的收入核查制度的能力。但通过制度转化, Z县也建立了一套适应乡土社会的福利认证系统。2016年该县全面取消配额, 严格以最低生活保障线 (3000元/人/年) 作为低保评定的唯一标准。该模式的核心是, 建立制度化的收入估算体系, 并配套严格的民主评议、监督管理制度提高信息的客观性、准确性与完整性, 从而有效瞄准贫困人口。这一模式的具体运作如下:
首先, Z县提供一套制度化的可客观测量农民收入的方法, 当地政府称之为“虚拟收入计算法”。该县根据农民“半工半耕”的家计模式, 将农民收入分为种养殖收入、工资性收入、转移性收入三类。前两者根据家庭的田亩数量、养殖规模、劳动力数量以及各个部分在该年的相对市场价格进行核算 (1) 。转移性收入主要为赡养、抚养收入, 按照双方协议或根据抚养人支付能力进行计算。因此, 一个家庭能够被评为贫困户, 就看其计算所得的人均虚拟收入是否低于贫困线。“虚拟收入”并不是农民的实际收入, 具有一定的模糊和不精确性, 但它是依据农民客观的家计模式、经济处境设计的一套收入测量办法, 能在有限的条件下实现对农民收入相对客观的量化, 尤其具有区分贫困户与非贫困户的重要作用。
其次, 用民主评议的方式, 以“虚拟计算法”计算每一户申请人的具体家庭情况。民主评议人员包括村干部、村民代表, 以及5名选举产生的监督员, 由他们根据计算方法, 细致估计出每户的家庭收入情况。与福利配额制不同, 民主评议有客观计算的标准, 代表的作用主要是依规计算收入而非制定规则。民主评议与“虚拟收入计算法”的结合, 既利用熟人社会内部信息的透明性, 又提供了客观化的计量标准原则, 避免了地方性规则的主观影响, 能相对准确地评估出各家各户的基本经济状况。按农民的说法, 即从“算评结合, 以评为主”走向“算评结合, 以算为主”。
最后, 由于无法直接采集、认证农民的收入与财产信息, 制度化的收入测量仍然无法完全避免代理人的权力干预, 对此Z县实施严格的监督机制。一是干部备案制度, 县、乡、村干部特批的低保或其亲属取得低保, 都需要该干部签责任书, 在县民政局备案作为重点审查对象。同时明确责任, 一旦因低保分配产生了上访与其他社会事件, 签字干部负有直接责任。二是采取严格的公示制度, 不仅将评定的低保名单进行公示, 而且公示低保户收入的核算方法与核算结果。如果农民对公示结果有意见, 可以向乡镇或县民政部门进行举报。
由于农村社会本身的格式化程度不高, 国家能力也相对有限, Z县难以建立精确的收入核查制度与现代化的认证模式, 也无法负担因此引发的行政成本。但是, 通过有效的制度转化, Z县事实上是通过国家为乡土社会提供切实化的制度供给, 进而激发起乡土社会自身的活力[34], 实现了福利认证模式创新。尽管这一福利认证模式与完全现代化的收入审查制度仍有一定差距, 但Z县提供的收入估算制度, 使农民的收入可以客观量化, 可操作性强。这是与国家有限的基础能力相匹配的一套高效且低成本的简约认证模式。
5 瞄准偏差的制度矫正与政策建议
上海模式与湖北Z县的经验表明, 经济发达地区和欠发达地区都能够因地制宜地建立福利认证体系。这两地的经验创新已经超出地方性的实践, 能够在更普遍的层次上实现制度的模式化, 为矫正贫困人口瞄准偏差提供一般性的制度矫正路径与可操作的政策启示。
5.1 福利认证体系的效果评估
一项制度创新能否被有效地模式化, 良好的实施效果是必要条件。从实践来看, 上海与Z县建立的福利认证制度能够走出福利配额制的困境, 其突出效果主要表现在以下两个方面。第一, 贫困人口瞄准率提高, 保障群体与保障单位实现正常化 (1) 。上海的低保群体稳定的维系在总人口的1%~2%, 且均为真正贫困群体。Z县制度改革后, 低保人口从7%的高比例下降到3%, 低保户占总人口的比例从不足50%到100%, 实现了瞄准率的大幅度提升。第二, 社会公平感提升, 社会矛盾显著减少。改革前Z县一度因低保分配问题成为上访大县, 基层矛盾尖锐, 农民频繁到县乡两级上访。当前, 随着评定规则的明晰化与统一, 村庄内的争议显著减少, 近一两年农民上访的数量快速下降。在上海, 低保评定则早已制度化、规范化, 基本不存在因低保产生的基层矛盾与农民上访。事实上, 使贫困人群对社会公平的产生认同, 是贫困人口瞄准成功的最好说明, 也是福利制度的终极目标之一。
在制度成本上, 福利认证体系直接瞄准到人, 对国家的行政能力具有较高的要求, 也必然会产生较高的行政成本, 这也是我国福利认证体系迟迟未建立的重要原因。不过, 有两方面的原因需要考虑。第一, 福利认证体系的成本是可调节的。上文已经指出, 福利认证并非只有单一的技术模式, 它同样可以依赖政府制度供给、动员乡村社会的方式建立高效、简约的认证制度。这对大量财政能力不强、行政体系相对薄弱的中西部地区具有借鉴意义。第二, 现代国家最基础的能力就是信息认证能力, 相关的信息化建设是一国走向治理现代化必须承担的制度成本。更为重要的是, 基础能力的提高并不只服务于低保一项政策, 而是其他治理目标可共享的制度手段, 能够降低综合性成本。并且, 治理的现代化程度越高, 对信息的需求越大、信息的综合使用性越强。
5.2 基层福利认证模式的特征
对福利认证体系的效果与成本的评估表明, 上海与Z县的制度创新具有模式化的意义。这里有必要对上海与湖北Z县两地的经验进行进一步的提炼。两者的共同点与模式性的意涵表现在以下三个方面:
(1) 认证规则的统一性。上海与Z县打破了福利配额制的区域性数量控制与地方性的次级分配, 替代以统一规则对贫困户的福利身份进行直接认证。统一规则主要体现在贫困人口界定规则的统一与农民收入、财产核查、评估规范的统一。规则统一性既使瞄准到人成为可能, 也大大减少了行政体系内部、国家与农民之间的信息不对称。可以说, 统一的认证规则是实现国家与个体直接对接, 减少中间环节对制度目标扭曲的首要前提。
(2) 认证事实的可靠性。规则的有效运行依赖认证事实的可及性与可靠性, 对农民福利身份的认证依赖准确核查、评估农民的收入与财产信息。上海以技术手段直接将农民的收入与财产纳入到信息与认证系统中, Z县以制度创新建立一套可操作化的、相对客观的收入计算规则, 同样解决了农民收入难以量化的问题。尽管方式不同, 但两者都能够建立与事实相符合的评估办法, 正是在这一基础上, 认证规则才能够实现准确识别农民福利身份的作用。
(3) 认证权力的规范化。在对贫困人口进行瞄准的过程中, 国家不可避免地要依赖作为代理人的地方政府, 政策的有效执行依赖对代理人的权力进行规训与监督。上海通过建立规范化的财产审核程序, 相对透明的信息系统减少了代理人的自由裁量空间, 相配套的公示制度则进一步强化了监督力度。与之同时, Z县模式对代理人更为依赖, 但通过干部备案制度、民主评议制度与公示制度也能够提供可行的监督手段, 大大增强了基层代理人权力寻租的成本, 应对了政策执行中的权力扭曲问题。
5.3 政策建议
5.3.1 全面取消指标限制, 制定合理与统一的认证规则
指标化的数量管理是福利配额制的核心, 也是导致统一认证规范无法实践的根本原因。因此, 要提高贫困人口的瞄准率, 首先就要全面取消指标化的管理手段。国家需要从贫困人口实际数量出发, 将所有符合条件的贫困群体都纳入保障, 而一切不符合条件的农民均没有享有反贫困资源的权利。
与之同时, 必须建立合理、统一的贫困人口福利身份认定规则。社会救助的范围从根本上来说不仅是人口问题, 而且是重要的政治问题, 代表着国家的义务与公民责任之间的界定, 关乎国家再分配的合法性[35]。因此, 贫困人口的规范定义应该有一国统一性的标准。福利规则的统一, 甚至要比认证的可靠性更为重要, 统一的程度越高, 认证的能力就越强[22]。当前我国尽管在制度上具有统一性, 将家庭平均收入低于贫困线的人口界定为救助的合法对象;但实践中, 地方政府与村庄社会在很大程度上掌握着制定认证规则的权力, 不仅县一级有大量地方性的指导文件, 而且乡、村两级管理部门以及乡土社会的定义也充斥其中, 一村一标准的情况非常普遍。这本质上是对国家认证权力的切割, 导致认证规则的碎片化, 并为地方寻租提供了空间。因此, 福利认证体系的建立必须根据我国的具体情况进一步明确贫困人口的认证规则, 并在全国层面上进行统一推行, 减少地方性规则对反贫困制度的渗透。
5.3.2 因地制宜, 建立区域化的收入核查体系
与认证规则讲究原则性、统一性不同, 收入核查体系以把握事实的准确性与全面性为目标。受限于不同地区差异化的社会状况与地方行政能力, 我国尚没有可能在所有地方都建立现代化的认证制度。当前, 我国农村大致可以分为两种类型:一是经济发展速度快、城市化程度高的发达地区农村, 主要集中于上海、江苏、浙江等少数的东部沿海省份, 这些地区社会的格式化程度高, 地方政府的基础能力强;二是经济发展速度较慢、城市化速率较低的欠发达地区农村, 大部分中西部省份属于此列, 这类地区社会的格式化程度低, 地方政府的资源也相对匮乏。因此, 各地要因地制宜, 根据所在区域的客观情况建立适合的收入核查体系。
在发达地区农村, 上海模式具有借鉴意义, 应逐步建立完善的信息系统, 实现对农民多方面信息的采集:一是强化与私人部门 (尤其是当地主要的就业单位) 的联系;二是强化政府内多部门的联动, 完善信息的收集与共享平台。同时, 建立与之匹配的规范化信息证明系统, 例如收入、劳动丧失证明, 为农民福利身份的验证提供各种制度化的要件, 进一步增强认证的可靠性与便利性。更进一步, 随着国家治理对规范与技术要求的不断提升, 不仅在反贫困制度, 而且其它再分配制度与各类综合治理也都会日渐依赖更为充分的社会信息, 这是国家基础能力完善的重要组成部分。
对大部分中西部地区, 湖北Z县更具借鉴意义, 其制度核心是建立与民主评议相结合的制度化的收入测量办法。由于县域内的经济具有一定的统一性, 各地可以以县为单位, 县级政府对本县的就业机会、农民的家计模式、养老水平等经济状况进行全面的考察与评估, 在此基础上建立一套全面、科学、可操作化的指标体系用以评估农民收入。同时, 积极发挥民主评议的作用, 通过村干部、村民代表的广泛参与, 不仅可以提高认证信息的准确性、公正性, 更能降低认证成本。此外, 尽管中西部地区还无法建立信息化的收入、财产登记系统, 但也应该根据条件逐步建立与完善, 作为收入测量的重要补充机制。这也是中西部地区逐步过渡到以全面事实为基础的福利认证体系的必要措施。
5.3.3 建立规范认证权力的双重监督机制
对认证权力进行监督与规范有两条基本路径, 一是从上到下发挥行政体系内部的监督功能, 二是从下到上将农民纳入到对地方政府的监督体系中。
从前者看, 首先是要对程序的合法性加强监督。在制度化的认证规范建立后, 贫困人口的瞄准就具有了可依照的制度规则, 保障程序的合法性在很大程度上就能实现对权力的有效监督。例如, 监督民主评议就能够保证贫困人口瞄准的公开性与民主性。其次, 基层干部的备案制度是可行的路径。它不仅可以对人情、关系等腐败领域进行监控, 更进一步明确了责任边界, 增加了权力寻租的风险。从后者看, 关键是要减少农民与地方干部之间的信息不对称。农村具有熟人社会的特征, 信息高度透明, 公示制度可以提高信息的透明度。同时, 公示制度必须以农民申述渠道的开放为条件, 由此, 农民对基层干部的监督才可能产生实质性的影响。这也是充分发挥基层社会的活力, 降低治理成本的有效措施。需要注意的是, 监督机制的有效首先依赖贫困人口界定规则的统一性与收入核查体系的制度化、清晰化, 它们是政府内部的监督、管理, 减少了政府与农民信息不对称的基础性条件。可见, 认证规则的统一、认证事实的准确与认证权力的规范, 三者相辅相成, 需要共同完善才能够实现对贫困人口的准确识别。
综上所述, 国家再分配能力的增强不但依赖可再分配资源的增加、福利覆盖面的拓宽, 更需要准确对国民的福利资格进行认定。后者直接决定整个制度的运行效率, 影响农民对国家的感知。福利配额制具有历史阶段性, 它对宏观统计、行政配额与次级分配的依赖拉大了国家与农民之间的距离, 越来越无法满足当前精细化治理的需求。随着国家再分配资源的不断增多, 若不从根本上改变瞄准模式, 必然引发福利资源与制度合法性的双重耗散。更进一步, 现代国家的成熟与否, 关键在于该国是否能够建立沟通国家与个体的制度, 最大程度地降低中间环节, 贯彻国家意志。而这正是走向福利认证制的根本原因与意义所在。
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注释：
1 笔者所在的研究团队调研的省及其县市分别为, 湖南X县, 江西N县, 甘肃P县, 贵州W县, 浙江J县, 山东B县, 湖北的Y县、Z县, 上海市。其中, W县、B县都是国家级贫困县, J县、B县、上海都是经济较为发达的地区, X县、N县、Y县、P县都是一般性中西部县。可见本文所所调研的地点具有一定的代表性与广泛性。
2 例如高考主要以竞争的方式, 新增建设用地则根据各级地方政府的需要, 而可再生资源的分配一般则可以在内部进行一定的交易。
3 专项救助、临时救助与低保制度、精准扶贫、危房改造略有差异, 后三者都是配额指标, 前两者则是以钱定人, 配额的是资源。
4 各县的规则有所差异, 不过一般都规定将残疾人员、精神病人、重病患者等群体作为必须纳入对象, 同时将有享受型生活用品、大型生产设施, 或是有退休金、社保等群体排除在外。
5 按照制度设定, 贫困户是家庭人均收入低于贫困线的群体;低保家庭则是家庭收入低于最低生活保障线的家庭。同时, 低保线低于贫困线, 享受低保人口内涵于贫困人口。由于两者的瞄准在制度设定与基层实践中都具有一致性, 为了论述的方便, 不在文中具体细分, 将这两个制度瞄准的对象统称为贫困人口。
6 根据国家统计局数据, 2013年全国农村人口为62961万人, 当年农村享受低保的人口为5388万人, 精准扶贫的贫困人口数量为8249万人。
7 “资源均分”的情况在精准扶贫领域较少, 但在低保领域则非常广泛, 并出现在一些政策规范相对宽松的地区, 笔者调研的甘肃P县、改革前的湖北Z县都广泛的使用这一模式。这一方式由于具有可操作性, 无论是在精准扶贫还是低保政策中都被广泛使用。在本次调研中除了几个政策改革区域, 其余地区均使用这一评定规则。
8 数据来源:根据国家统计局每年公布的数据计算所得。
9 数据来源:《关于建立农村“低保”制度、全面解决农村温饱问题的建议》 (http://www.dajunzk.com/yahang.htm) 。
10 数据来源:《2015年中国1%人口抽样调查主要数据公报》 (http://www.china.com.cn/news/txt/2016-04/20/content_38288171.htm) 。
11 扶贫属于政治性任务, 各地一般仍然按照配额制的模式进行运作。当前各地的创新主要集中在低保制度中。但无论是扶贫还是低保都是福利认证, 关键在于家计核查, 因此这些福利认证创新具有推广的普遍性。
12 为贫困户出具证明是一种行政服务, 不仅相关部门, 而且村干部也有义务协助贫困户取得证明。在配额取消后, 地方干部与贫困户之间的利益冲突减少, 很少存在地方政府侵害贫困户权利的问题。欧树军也指出, 在再分配领域的信息认证中, 国家试图搜集信息, 国民试图以此获取福利, 双方利益一致, 认证成为一种政府服务, 能够实现有效的信息登记。参见文献[22]。
13 为了保证农民利益, 计算采取相对宽松的方式。农民的种养殖如果是自给自足的不计入家庭收入。家庭劳动力工资按照实际工资收入计算, 每月工资收入不得低于所在务工地区最低工资标准。长年在外务工的, 一般情况下按每年不低于8个月工资收入计算;重残、重病或单亲家庭刚成年子女外出务工的, 一般情况下按每年不低于6个月工资收入计算;外出打临工的, 一般情况下按当地4个月工资收入计算;家庭成员有劳动能力、身体健康, 但申报时无职业的, 一般情况下按Z县工资标准的4个月工资收入计算。
14 按人施保是低保瞄准偏差的一个重要表征。原因在于, 若按户为单位保障非贫困人口, 不仅与制度的张力增大, 农民的不公平感也会急剧增强。因此, 一般实践中, 能够保证低保户是真正贫困群体, 而低保人一般则是非贫困群体。低保人的多少是衡量低保偏差的一个重要显性指标。严查低保人也是当前政策的一个重要指向。参见文献[36]。
《从配额走向认证:农村贫困人口瞄准偏差及其制度矫正》附论文PDF版下载：
http://www.lunwensci.com/uploadfile/2018/0726/20180726030228894.pdf
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