其次, 两者的瞄准规则不同。福利认证的瞄准规则具有统一性的特点[22], 在反贫困领域是通过考察农民收入是否低于贫困线确定其福利身份。这意味着, 只要符合认证规则, 任何处于贫困线以下的农户都可享受福利资源, 高于贫困线则一律被排斥在外。瞄准规则既不会受到数量的干预, 也不会因区域产生差异, 具有高度的无差别性与整体适用性。福利配额制则不同, 它首先是以总量控制的方式进行区域瞄准, 即在数量上检验下级政府是否在总体规模上偏离了配额。具体瞄准到人时则缺乏统一规则, 主要依赖基层政府与村庄社会的互动关系, 最后形成的瞄准规则自然千差万别, 基本一村一样式, 但都要保证产生的贫困人口数量与配额相一致。可见, 两者的瞄准规则偏重不同, 福利认证依靠直接建立到人的统一认证规则, 福利配额制则依靠数量控制核查是否出现区域范围内的总体性偏差。
最后, 尽管福利认证是较为现代化的瞄准方式, 但事实上, 福利配额制与福利认证都有自身的适用范围与限制性条件。福利配额制尤其适用于:第一, 当资源相对稀缺, 难以为所有符合条件的人群提供资源时, 以配额的方式可以缓解供需的不平衡;第二, 配额制讲究差别需求差别对待, 当对象的类别差异明显而个体差异不明确或缺乏鉴别手段时, 配额制能够实现协调。相反, 福利认证则更适用于资源相对充足, 能为每个符合条件的个体都提供福利的情况;同时, 类别差异小、个体性特征突出且个体的收入、财产容易进行核查时, 使用福利认证制度能够有效地提高瞄准率。此外, 从成本角度, 两者对国家基础能力的依赖、耗费的行政成本具有很大差异。福利认证体系必须要建立完善的、针对每个个体的资格审查体系, 对国家的行政能力提出很高的要求, 行政成本较高;相反, 配额制则只针对宏观区域进行瞄准, 并调动乡土资源, 对国家基础能力的需求较低, 耗费的行政成本也低, 是一种简约治理的模式[23]。表1表明了两者的差异。
可见, 福利认证与福利配额制并不存在简单的优劣之分, 而是两套具有自身独立内涵与运行逻辑的独立体系, 并各有适用范围与局限性。总结而言, 福利认证是以个体为瞄准单位、精准化的微观识别机制, 其依赖统一的规范与相对全面的事实收集能力;相反, 福利配额制则是一种宏观区域的瞄准机制, 强调的是对行政区域贫困人口的总体估算与控制, 在贫困人口的个体识别上相对粗放, 缺乏更为统一、精确的针对个体的识别机制。两者在瞄准取向上具有根本性的差异, 即福利认证以微观个体为瞄准单位, 呈现出很强的规范控制与较弱的数量控制的特征, 是国家与个人以规范为媒介直接建立起制度性关系的瞄准模式。福利配额制以宏观区域为瞄准单位, 呈现出很强的强数量控制弱规则控制的特征, 其本质是国家通过宏观数据以地方政府为媒介间接地与贫困人口建立起瞄准关系。从这一角度, 福利认证与福利配额制之间具有一定的不相容与排斥性, 即除非配额与贫困人群的数量完全的精准一致, 否则只要以数量控制为硬指标, 就必然在一定程度上突破相应的规范;相反, 以规则为硬指标, 也就难以保障选出的贫困人口数量与配额相一致。这进一步说明, 福利配额制并不是福利认证的不完备形态, 也不是简单的“制度失范”, 而是一个独立的瞄准体系。
3 福利配额制与贫困人口的瞄准偏差
福利配额制的有效运行以宏观数量统计、行政配额权与地方性的次级分配为基本条件。这些条件既维持了福利配额制的运行, 也为阻碍贫困人口准确瞄准的因素提供了存在的空间与合法性, 它们依赖福利配额制被不断地、制度化地生产出来。这是我国贫困人口瞄准率长期得不到改善的根本原因。
3.1 宏观数量控制与瞄准范围偏差
福利配额制以宏观数量控制为核心瞄准手段, 瞄准的准确率很大程度上依赖配额的准确性, 即配额与区域内贫困人口的实际数量要尽可能保持一致。但是从宏观性的贫困人口数据统计到微观的具体贫困户, 两者间隔的层级过多, 天然容易出现统计上的“数量性偏差”, 这就导致一开始在贫困人口的范围确定上就容易出现估算错误。
从程序上看, 福利配额制的完成要经历两个必要的步骤:一是根据全国的经济调查, 估算贫困人口的总体规模, 确定福利资源的分配总量;二是, 各级政府根据下级行政区域的经济情况, 估算其所需配额, 将资源逐级分解到村。不否认政府进行的贫困人口估算有很大的合理性, 但配额从全国分解到各个行政村经历的过程繁复、环节众多, 在层层统计上报与层层配额的过程之中, 必然会出现一定程度上的估算误差, 并且误差在多层级的叠加下将进一步引起准确性的偏离[4]。事实上, 即使宏观统计数据高度准确, 本质上仍是根据各区域经济状况对贫困发生率的一种估算, 并非对具体对象的认定, 仍然可能在微观上失去合理性。因此, 一个无可避免的结果是, 各个行政区域获得的配额与当地的实际贫困人口数量并不完全相符, 甚至出现较大的误差。更为重要的是, 由于福利配额制中分配主体与分配对象的权力不对等, 上级政府确定的配额, 下级政府与贫困群体都没有调整的权力, 数量偏差不仅无法得到纠正, 反而被进一步固化。
经验充分证明了“数量性偏差”的存在。在早期国家再分配能力较弱、反贫困资源相对稀缺的情况下, 各地普遍出现指标数量过少的问题[24]。近几年, 随着福利资源的增多, 国家配额的贫困人口指标开始超过了农村实际的贫困人口数量, 并且误差范围较大。按照2013年的统计数据, 低保与精准扶贫配额的覆盖率分别为8.5%和13.1% (1) , 但笔者在各省调研则发现, 在当前全国性劳动力市场形成且劳动力相对短缺的情况下[25], 农民的打工机会增多收入增加, 不仅一般性地区, 即使一些国家级贫困县的实际贫困人群数量也要少于政府下达的配额。以笔者在湖北Z县 (国家级贫困县) 的调研为例, 该县原来一直都按7%左右的比例下达低保指标, 2013年低保指标比例甚至到了10%。由于指标过多极大地影响了贫困人口的瞄准工作, 该县于2016年6月进行了制度改革 (下文将详细介绍) , 取消了原来的配额制, 而改为对农民家庭进行直接的经济调查, 结果低保人口出现了大幅度的下降。
表1 福利配额制与福利认证的区别
本文以调研抽样的两个镇2016年1月和6月的低保数量进行比较 (见表2) 。调研数据表明, 实际低于最低生活保障线的人群要远少于政府下达的低保指标, 而且两镇对农民经济调查表明, 低于该县精准扶贫贫困线 (3000元) 的实际人口数量也仅在3%~5%左右, 低于国家下达的贫困指标。这一结果与某些学者对贫困人口的估算是相当一致的[26]。以笔者调研的Z县为例, 该县位于湖北山区, 人均收入偏低 (相比全国平均水平) , 但在该区域的实际贫困人口不仅低于国家在该区域的配额, 而且低于全国平均数量, 这有力地表明当前配额数量偏差的严重性。事实上, 大量的贫困人口指标都分配给了非底线人群, 以笔者在甘肃P县的调研为例, 该县政府明确将贫困人口的评定划分为三类:一类是真正低于最低生活保障线的生活困难群体;二类是家庭中病、老、就学人口较多的困难群体;三类是家庭有就业能力但相对贫困的群体, 在实践中各类占比分别为20%、30%、50%, 真实贫困人口的数量最少。其他各县尽管未做明确规定, 但情况也大多类似。近来不少学者也同样指出了当前贫困人口指标化运作以及指标过多的问题[27-29]。可见, 配额制引发的数量偏差具有全国普遍性。
一旦配额总量确定, 贫困人口自然难以被准确瞄准, 要么是配额不足导致贫困户的漏出, 要么配额过剩引发福利资源向非贫困人群溢出。从实践来看, 后一种情况日渐成为全国性的普遍现象。配额不足时, 将有限指标分配给最困难的群体, 尚有一定的合理性;指标过多则一定会出现非贫困群体分享反贫困资源, 背离制度目标, 按基层干部的说法就成了“高子里面挑矮子, 越挑越挑不准”。因此, 当前贫困人口瞄准率过低, 首先还不在于各种制度失范, 而在于配额制无法从最基础的层面实现对贫困人口的精确估算, 从而导致指标过剩与瞄准偏差。
表2 Z县两镇的低保数量变化
3.2 地方性分配与瞄准规则偏差
福利配额制依赖地方性的次级分配, 也就自然将国家的瞄准权力转移给了地方政府与基层社会。数量偏差与指标落地的困境则进一步强化了这种地方性的分配权力。然而, 地方性分配规则与反贫困的制度目标相去甚远, 两者的背离引发贫困人口瞄准偏差的加剧。
为了将配额的指标稳妥地分配下去, 当前惯行的做法是在县级的指导文件的框架下进行民主评议。由村干部与村民民主协议分配规则, 确定享有贫困人口的资格特征, 若出现争议则以票选高低进行分配。民主协议的地方性规则主要分为两类:
(1) 按照资源均分的原则 (1) , 采取轮流与拼凑的形式, 前者按照一定的规则决定先后顺序各个家庭轮流享受指标, 后者以非正式的方式二次分配, 几家人共同享有。
(2) 依照某一显性的资格特征进行分配, 并倾向于以下几类群体:一是丧失劳动能力的弱势群体;二是家庭负担重的, 例如多子女家庭, 就学人口多的家庭;三是大病患者, 尤其是癌症患者;四是到达一定岁数的高龄老人。部分村庄也会将村组老干部、计划生育的独女户家庭列为资格群体。可以看到, 除了第一类、第二类群体外, 其他资格特征均不考虑农民家庭的整体收入水平, 而是考虑个体性特征。
以行政村为单位的民主协商与地方性寻租不同, 一般来说前者具备合法的程序, 并在一定程度上为农民接受, 能够部分体现乡土正义原则。但是, 这些地方性规则既缺乏统一标准, 又与反贫困的制度目标相背离。首先, 地方性规则强调平均主义。反贫困制度是针对贫困群体的专项福利, 但在地方性分配规则中则被农民视为村庄成员都应享有“公共资源”。无论是拼凑、轮流, 还是将瞄准的单位从家庭变为个体, 其所遵循的都是这一规则。其次, 地方性规则对贫困人口的认定掺杂大量的社会性的因素, 而非完全以经济上的贫困为标准。地方性规则既考虑乡土社会中的弱者, 例如老人、大病患者、无法生育儿子的家庭;也考虑乡土社会中的强者, 尤其是对村庄做了贡献的干部群体。但即使是弱者 (例如老人、独女户等) 也并不全都是经济边缘群体。最后, 地方性规则将无可避免地受到人际关系的影响。民主票选在乡土社会盘根错节的人际关系的影响下, 很难保证完全的公平, 会受到人情、关系、面子等乡土社会因素的影响而失去客观性。
瞄准规则的地方化与乡土化进一步强化贫困人口的瞄准偏差, 大量的非贫困人口成为资源的享有者。无论是平均分配、人际关系原则、村社正义下的弱者, 都不以经济条件作为唯一、甚至主要的评定条件。由此, 大量的普通农户, 富裕家庭的老年人、患病群体, 甚至老干部、独女户等与贫困无直接关联的群体, 都成为了贫困人口。从调研来看, 随着贫困人口指标的增多, 这类人群的规模正在不断增大。甘肃P县、贵州W县对低保人口进行了分类统计, 这类非贫困群体的数量占到总数的一半以上。并且, 为了迎合这些评定规则, 反贫困政策的保障单位也从家庭走向个体, 出现严重的政策偏离。更为严重的是, 真正的贫困人口却面临着被漏出的可能。一般来说, 相比正常村民, 贫困群体的关系资本缺乏, 在注重关系的乡土规则下, 很可能因此被挤出, 丧失应得的福利资源。此外, 拼凑、轮流、“弱者群体”的存在也在客观上稀释了贫困人口的专属资源, 降低了贫困人口享有的保障水平。
对地方性分配的依赖, 使配额制无法避免地方性规则对反贫困制度的渗透, 进而引发瞄准偏差。其根本原因在于, 地方性规则追求村社公平, 反贫困制度却是国家的再分配制度, 两者对贫困、对公正的认定根本不同, 也就不可避免地出现张力。借此, 宏观数量统计导致的瞄准偏差, 沿着地方性的分配规则被进一步扩大, 而可能使真正的贫困人口被无情地漏出。这表明, 只要是瞄准规则本身具有偏差性, 反贫困资源再增加也无法保证贫困人口能够真正享受到公平的救助资源。
3.3 自由裁量权与瞄准权力扭曲
福利配额制的运行既需要由上到下的配额权, 又依赖地方性的次级分配, 各级政府尤其是基层政府在这一过程中获得了广阔的自由裁量权。这是地方政府权力寻租的基础与合法性空间。在权力的干预下, 贫困人口的瞄准就会发生进一步的扭曲。
福利配额制赋予行政性的配额权极大的自由裁量空间。首先, 尽管配额权的行使有相对客观的经济指标作为依据, 但并不是完全绝对的标准, 相反, 强调分类化的总量控制因为缺乏形式化的公平规则反而具有更大的可操作空间。其次, 分配主体与分配对象之间的权力高度不对等, 作为下级的分配对象既缺乏对称的信息也缺乏进行监督与干预的必要权力, 无法限制配额权使用的任意性。更为重要的是, 按照我国的行政设置, 配额权为多级政府所共享, 这进一步增加了行政链条的长度, 强化了配额权灵活性的可能性[30]。巨大的自由裁量空间会无可避免地激发地方政府的道德风险行为, 各级政府截留指标、任意配置不同区域的指标数量的行为频繁发生。以低保制度为例, 在实践中县乡两级政府通常会预留一部分不分配下村的“机动指标”, 这些指标由政府直接分配, 通常被作为维稳时的治理资源。以河南的X县为例, 2016年该县为了拓展城区, 面临大量的拆迁任务, 县一级预留了20几个低保指标作为拆迁户的专享指标, 当地农民都形象地称这些指标为“带帽指标”。精准扶贫的政策实践同样无法避免这一情况, 县乡政府通常将危房改造指标、就业培训指标等各种扶贫资源进行挪移, 向重点村集中, 这已经是全国性的普遍做法。配额的原则并不遵照地区经济水平, 而是遵照政府维稳或提高政绩的政治逻辑。
为了实现逐级下达的配额在村庄内平稳落地, 上级政府必须依靠村干部提供村民的各种信息、组织动员农民进行民主评议、调节各种纠纷矛盾。因此, 不仅地方性规则本身的模糊性会导致贫困资源受到乡土社会权力网络的影响, 而且上级政府为了完成任务也会容忍村干部的权力寻租行为, 产生上下级之间相互的包庇、纵容关系。正是在这一背景下, 村干部拥有了不受监督的干预反贫困资源分配的权力。从实践来看, 一方面反贫困资源经常被村干部挪移为村庄的治理资源用于维稳、完成上级任务、保持村干部的治理地位等目的;另一方面, 公共资源服务于私人利益的现象普遍, 村干部常常接受非贫困群体的贿赂[7], 把反贫困资源分配给自己的亲戚、朋友。无论基于何种目的, 贫困人口的瞄准已经无法脱离村庄权力的干预而出现偏差。这也是在低保制度中, 各种“人情保”、“关系保”、“维稳保”等低保乱象屡禁不止, 在各种精准考核之下, 精准扶贫中的瞄准偏差仍然广泛存在的重要原因之一。
权力寻租造成的瞄准偏差与数量性偏差、瞄准规则偏差有很大的不同, 后两者都是直接的制度产物, 权力寻租却是基层政府基于自立性强行干预的结果。但是, 配额制的运作无可避免地需要赋予地方政府一定的自由裁量权使其可以根据地域差异对反贫困资源进行配额, 并最终瞄准到人。正是这一必不可少的自由裁量权引发了道德风险行为。可以说, 福利配额制并不直接导致权力寻租, 却使得其发生的风险大大增强。
3.4 小结
福利配额制以宏观区域为瞄准单位, 数量控制为主要瞄准手段, 这从根本上拉开了国家与贫困人口之间的距离, 使国家无法与农民建立直接的规范性关联, 而必须依赖长线条的宏观统计、地方性的规则并赋予各级政府必要的自由裁量权。这些无可避免地导致配额的数量性偏差、地方性规则消解政策目标, 以及权力性的寻租行为。福利配额制过多的中间损耗是引发瞄准偏差的根本性原因。
当前, 国家试图不断强化福利配额过程中的监督, 但这种选择性干预并没有从根本上完善福利配额制, 维系福利配额制的运转条件也不断再生出影响贫困人口有效瞄准的制度阻力。正如周雪光所说的, 统一机制中好的与坏的方面“在实际生活中交织融合, 难以在执行过程中将政策允许的合理灵活性与不合理性的行为严格区分开来, 很难进行有原则的干预。”[30]因此, 不从根本上打破福利配额制, 就无法真正走出贫困人口瞄准的困境。
4 走出配额制:福利认证的基础与实践
福利配额制可以看做是早期区域性贫困与补缺型福利体系的产物。随着我国的贫困类型、福利体系以及国家的认证能力的变化, 福利配额制瞄准效率日渐下降, 建立福利认证制度的基础却逐渐成熟。贫困人口瞄准需要从福利配额制走向福利认证, 成功的地方制度创新实践进一步证明了这一趋势的合理性与可行性。
4.1 从配额到认证的基础条件
(1) 制度基础层面。从福利体系上看, 我国完成了从补缺型福利体系向适度普惠型福利体系的转向[31]。在反贫困领域, 首先体现在制度的完善方面, 享有基本的社会救济已经成为每个贫困人口的基本权利。2006年十六届六中全会就正式提出了建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 次年民政部又再次提出“逐步拓展社会福利保障范围, 推进社会福利制度由补缺型向适度普惠型转变”的思路, 正式标志着中国福利制度转向了一个新方向。其后, 各类反贫困制度开始趋于完善。2007年, 农村最低生活保障制度建立, 并且实行“应保尽保”的理念, 每一个低于最低生活保障的农民都有得到救助的资格。2014年, 精准扶贫的战略更是开始强调针对每个农户的精确瞄准与精确救助。可见, 贫困户享有救助的权利已经日益制度化, 为每个低于贫困线的农户提供保障成为重要的国家与社会意识。
(2) 国家经济基础层面。国家再分配能力的增强也提供了与制度相匹配的物质条件。据王绍光统计, 从2000年到2012年, 短短的12年间我国用于社会保障方面的公共支出从2000亿增至近55000亿, 增加了近11倍, 反贫困支出所占的比重也从原来的5%猛增至2012年的10.5%[1]。在反贫困领域, 低保保障金与反贫困资金的投入都在快速的逐年上涨。2007年全国发放的农村社会保障金为109.1亿元, 2015年攀升到了931.5亿, 低保保障金按照平均30.7%的速度递增;1980年至1984年, 财政累计安排扶贫资金仅29.8亿元, 但到了十二五期间, 中央财政累计安排财政专项扶贫资金已经达到1898.22亿元, 是原来的几十倍 (1) 。事实上, 最能说明问题的恰恰是当前国家配额的贫困人口指标不是太少, 而是要多于实际贫困人口的数量。当前, 我国的再分配能力早就超越了补缺型阶段的水平, 完全具备了为所有贫困人口提供基本保障的能力。
(3) 可操作性层面。农民不断卷入到市场经济之中, 其经济处境日益受到全国经济形势的影响, 这一方面促成了贫困人口类型从区域性贫困向个体性贫困转变, 另一方面也使农民的经济收入与财产状况变得更加客观与可衡量。从时间上看, 90年代后期, 全国性的劳动力市场已经开始形成, 农村人口不断地外流, 成为城市经济的重要组成部分。大规模的人口流动与就业机会的全国化, 意味着农民可以在全国市场上寻觅就业机会, 地域对农民收入的影响逐渐减弱, 贫困的区域聚集性也日益缺乏基础。事实上, 在2000年初期区域型贫困就已经不占据优势。2002年我国2820万贫困人口中, 只有28%的贫困人口是住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区, 其余大多是残疾人 (20%) 、五保户 (35%) 或是身体条件较差丧失部分劳动能力的人群 (17%) (2) 。到今天, 市场经济的渗透力进一步增强, 农村人口流动已经成为全国最突出的人口现象, 2015年全国流动人口有2.29亿人, 占总人口的五分之一以上。如此庞大的人口流动与全国性市场的影响下 (1) , 贫困分布由区域的、整体性的贫困逐渐过渡到个体性贫困已经成为无可改变的客观事实。
这带来了另一个有利于福利认证发展的条件, 即农民的家庭经济在这一过程中变得越来越市场化与模式化。尽管农村的经济仍然具有自给自足的成分, 但几乎所有的农民都已经广泛地进入到社会化的分工体系中, 开始在市场中生产、消费, 他们已经是高度社会化的小农[32], 其收入与支出都是货币性的, 能够被相对客观地计量。由于面对同样的全国性经济环境, 在拥有相似的人力资本、生产资本的条件下, 农民的经济处境与家计模式具有很强的一致性, 也就是相对模式化的。当前除了一小部分经商的富裕农民, 大部分农民都以“半工半耕”为主要的家计模式, 农业收入与打工收入构成了农民收入的基本来源[33]。尽管这些收入中的大部分仍属于非正规经济, 但在统一的劳动力市场与粮食市场下, 其收入能够被相对准确地估算, 即农民的收入与财产状况正日益变得格式化与数量化, 为福利认证提供了基本的条件。
每一种瞄准方式都需要与特定的社会经济条件相适应。福利配额制在补缺型救济制度中能够将有限的资源供给最为困难的人群, 在我国尚未能够为所有贫困人口提供救助的情况下有效调节了福利资源的供需不平衡;通过区域性数量控制, 地方性的再分配也适应了区域性的贫困特质与个体经济特征不可统计的难题。但是, 当再分配资源开始变得充裕, 个体性贫困日益凸显, 以及农民收入的可认证性不断增强的情况下, 福利配额制的优势被不断消解, 其弊端则日益明显。我国的贫困人口瞄准应当从福利配额制向福利认证转向。
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