摘要：“ 互联网 + 行政审批 ”是深化行政审批制度改革的重要举措。在“ 互联网 + 行政审批 ” 工作中全面落实全过程记录制度具有重要意义。本文通过研究“ 互联网 + 行政审批 ”的内涵与特 点，分析了落实执法全过程记录制度对“ 互联网 + 行政审批 ”的提速增效与法治保障作用，并针 对审批工作实践中落实全过程记录存在的几个突出问题， 提出了建议与对策。
一、“ 互联网 + 行政审批 ”的内涵与特点
行政审批制度改革一直以来都是我国行政体 制改革的核心议题 ，是转变政府职能 、提升治理 效率 、优化法治营商环境 、推进依法行政等众多 改革事项的连接点 。习近平总书记指出“ 没有信 息化，就没有现代化 ”。深化行政审批制度改革 ， 推进国家治理体系和治理能力现代化 ，离不开信 息化思维和技术手段。将“ 互联网 + ”引入到行政 审批工作中，其核心是审批机关借助于互联网 、 大数据 、云计算等新一代信息技术 ，充分发挥互 联网在信息资源配置中的集成作用 ，升级和改造 现有的行政审批工作模式 ，提高审批效率 ，规范 审批流程 ，从而建立起透明 、高效 、法治的服务 型政府[1]。相比传统的行政审批工作，“ 互联网 + 行政审批 ”具有以下特点：
( 一 )审批信息高度整合，信息共享更加便捷
传统的行政审批工作中 ，不同部门之间 、上 级部门与下级部门之间审批信息的分割造成了大 量重复劳动，制约了服务效率和质量的提升。“ 互 联网 + 行政审批 ”在线录入审批主体信息 、流程 信息 、结果信息 ，通过政务服务平台汇入大数据 中心 ，形成统一的数据信息库与电子证照库 ，实 现了审批数据共享利用 ，为减少证明材料打下了 基础。
( 二 )审批体系高度一体化，“ 不见面 ”服务 更加便利
“ 互联网 + 行政审批 ”工作的开展 ，以建设一 体化的政务服务平台为先导。《 国务院关于在线政 务服务的若干规定 》(以下简称《在线政务若干规定 》)要求：国家加快建设全国一体化在线政务 服务平台 ，推进各地区 、各部门政务服务平台规 范化、标准化、集约化建设和互联互通，推动实现 政务服务事项全国标准统一、全流程网上办理① 。 一体化政务服务平台将原分散在各个层级 、各个 职能部门的行政审批事项集成到一个工作系统 ， 为办事企业 、群众营造了一个事项齐全 、流程统 一 、标准统一的网上审批大厅 ，使绝大多数行政 审批事项都能实现网上申请 、线上流转 、便捷办 理。
(三 )审批流程高度规范 ，强化行政审批责任 与监督
“ 互联网 + 行政审批 ”以权力清单和责任清单 为基础 ，针对每一事项将材料提交规范 、审批流 程规范 、审批时限规范依照法律法规进行固化 ， 使行政审批工作全流程形成了完整闭环。线上审 批工作与全过程记录相结合 ，每个环节都“ 有迹 可查 ”，杜绝了暗箱操作和不作为 、乱作为[2]。 依托“ 一网通办 ”政务服务平台建立电子监察系 统 ，创新督查方式 ，实行审批限时办结 、超期预 警、超时问责，督促审批工作人员依法行政、尽职 尽责。
二、“ 互联网 + 行政审批 ”中执法全过程记录 制度的落实与重要作用
行政执法全过程记录制度 ，是行政执法“ 三 项制度 ”② 的重要内容。2019 年 1 月 ，国务院办公 厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法 全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的 指导意见 》(以下简称《指导意见 》)，将执法全过程记录定义为行政执法机关“ 通过文字 、音像 等记录形式 ，对行政执法的启动 、调查取证 、审 核决定 、送达执行等全部过程进行记录 ，并全面 系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管 理 ”。① 同时，《指导意见 》以明确具体的工作要 求 ，形成了规范性与操作性兼顾的行动指南。通 过对《指导意见 》的贯彻落实 ，推动执法全过程 记录制度在全国各地、各部门的全面推行。
在“ 互联网 + 行政审批 ”工作中 ，执法全过 程记录手段的综合应用具有重要意义。
( 一 )以记录信息的共享利用助力“ 减证便 民 ”与“ 不见面审批 ”，促进在线政务服务便捷高效
办理行政审批事项时 ，对申请人提供申请材 料 ，以线上录入为主 、线下扫描录入为辅的方式 录入政务服务平台;审批过程信息和结果信息依托 政务服务平台自动存储归集，形成电子文件 、电子 证照。各类电子数据、文件、证照依托大数据 、云 计算等技术手段 ，开展共享利用 ，实现部分申 报 材料的免提交。
( 二 )以真实可靠的音像记录 、电子数据监督 行政许可活动全貌，促进行政审批工作合法合规
线上依托政务服务平台督查在线办理行政审 批的全过程 ，对违规操作提前预警 、及时干预 ， 杜绝了暗箱操作和权力寻租，使审批工作规范运 行。线下在政务服务大厅通过监控设备实时监督 记录业务办理情况，督促审批工作人员行为得体 、 用语规范。在政务服务大厅以外进行现场踏勘 、 检查核查等执法活动的 ，使用照相机 、摄像机或 执法记录仪进行音像资料记录 ，如实反映检查活 动全过程 ，确保执法公正文明。通过全过程记录 监督 ，亦有助于发现“ 互联网 + 行政审批 ”工作 中存在的薄弱环节，及时改进行政审批工作。
(三 )以严谨准确的电子数据记录形成电子行 政许可案卷，促进许可案卷管理规范有序
《 在线政务若干规定 》明确要求“ 政务服务机 构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规 范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档 并向档案部门移交 ”②。在“ 互联网 + 行政审批 ” 流程中即时记录行政许可办理原数据 、收集电子 行政许可材料，并按照事先确定的规范化格式进 行立卷归档 ，形成电子行政许可案卷 。与传统纸 质案卷相比 ，电子案卷内容一致、效力同等、共享 便利 、安全可靠 ，带动案卷管理工作进入“ 互联 网 + ”时代。
(四 )以记录数据的统计分析为政府部门决策 提供重要参考，促进重大行政决策科学合法
政务服务管理平台自动记录每一次行政审批 的申请、受理 、审核、发证全过程办理信息 ，自动 归集至城市大数据中心 ，形成规模庞大 、分类有 序的数据云。依托云计算技术开展数据分析 ，关 注服务办理热点 ，查找审批工作堵点 ，定位舆情 应对重点 ，为政府部门持续改进工作方法和工作 手段 、研究作出重大行政决策提供了翔实的数据 支撑 ，从而有力提升了依法行政工作水平[3]。
三、“ 互联网 + 行政审批 ”中全过程记录存在 的疑难问题与对策思考
( 一 )如何促进不同审批事项的全过程记录规范统一
在“ 互联网 + 行政审批 ”工作实践中 ，仍然 存在着不同业务条线的审批事项在不同的业务办 理平台分别进行办理 ，同时各个业务条线在长期 的审批工作实践中形成了较为固定的工作传统和 工作模式，对执法全过程记录工作的细节要求各 不相同 ，造成全过程记录的信息格式有差异 、记 录数据不共享或不兼容 、记录标准不统一 ，难以 形成统一规范。
笔者建议：一是统一审批事项的办理平台。将 绝大多数的行政审批事项整合到一体化在线政务 服务平台办理 ，规范数据收集内容 、电子文件格 式 、立卷归档要求 。尚未整合至一体化平台办理 的，其办理平台应与一体化平台实现数据对接 。 最终目标是构建线上行政审批的综合服务“ 旗舰 店 ”，实现线上办事“ 只进一扇门 ”。二是统一制 定执法全过程记录工作规范 。细化全过程记录的 记录场景、记录内容、记录重点、记录要求、保存 方法 ，形成统一的全过程记录工作模式 。三是统 一行政执法案卷管理。执法案卷是执法全过程记 录的直接成果 ，通过严格要求执法案卷的材料收 集和立卷归档，倒逼提升全过程记录工作规范化 水平 。四是统一行政执法文书。结合业务条线审 批工作实际 ，制定本条线统一适用的行政执法文 书格式文本，提升执法文字记录规范化水平。
( 二 )如何保障全过程记录信息的真实性与合法性
要规范 、有效运用执法全过程记录信息 ，首 先需要保障信息的真实性与合法性。在“ 互联网 + 行政审批 ”中，记录信息多以复制件、扫描件的 形式或是系统将数据信息按照一定规则排列后形 成电子文本的形式呈现。这些记录信息在制作过 程中如不采取一定的技术防护手段 ，易产生被伪 造 、篡改的法律风险 。如何保证记录信息真实合 法，杜绝伪造、篡改是一项需要认真研究的课题。
笔者建议：一是把好纸质文本的审查关口。对于线下收取纸质申请材料 ，在扫描上传至业务办 理平台之前，应由申请人或委托代理人签字或加 盖公章。如申请人或委托代理人提交材料为复印 件 ，应加盖“ 与原件核对无误 ”章 、签字并注明 核对日期 ，以证明复制件与原件的一致性。二是 线上收取材料时设置申请人对材料真实性确认环 节。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干 问题的规定 》， 以有形载体固定或者显示的电子 数据交换 、电子邮件以及其他数据资料 ，其制作 情况和真实性经对方当事人确认 ，或者以公证等 其他有效方式予以证明的 ，与原件具有同等的证 明效力①。笔者设想，可在在线政务服务平台中设 置申请人“ 一键确认 ”环节 ，在申请人按下“ 确 认 ”键后由平台自动加载“ 与原件核对无误 ”水 印标记 、申请人姓名及收取时间 ，赋予电子数据 资料与纸质原件资料同等的证明效力 。三是完善 音像资料记录的相关信息。音像资料记录拍摄完 成并上传至业务办理平台后 ，由执法人员注明拍 摄人 、拍摄时间 、拍摄内容等要素 ，确保音像资 料记录内容的合法性 、真实性 、关联性 ，充分发 挥音像记录直观有力的证据作用 、规范执法的监 督作用 、依法履职的保障作用[4]。四是规范审批 文书的送达程序。直接送达纸质文书应当由送达 人 、受送达人对送达回证进行规范填写 。邮寄送 达纸质文书应当妥善保存邮寄单，并注明邮寄材 料内容。此外还可探索电子审批文书网上送达模 式，将审批结果文书以电子邮件的形式发送给申 请人 ，同时向申请人指定的手机号码发送确认短 信 ，申请人回复信息确认文书送达。
(三 )如何实现全过程记录信息和数据更有效 的利用
上文说过 ，全过程记录信息的共享利用发挥 着助力“ 减证便民 ”和“ 不见面审批 ”、提升在 线政务服务质量效率的作用 。然而在“ 互联网 + 行政审批 ”中 ，这种共享利用的效果仍然受到一 定的制约 。当前，业务部门之间的条块分割依然 存在 ，全过程记录信息的共享利用大部分局限于 同一条线内部从上到下的纵向共享。不同业务条 线之间因为业务平台互不兼容 、数据格式标准各 有差异 ，在数据对接上仍然存在困难。有些平台 之间虽然实现了全过程记录信息的数据对接，但 数据对接迟延 ，或者一次交换后没有动态更新 ， 造成接收平台的数据滞后 ，运用存在风险 。此 外 ，在电子文件和电子证照跨部门 、跨平台共享 的场景下，部分电子文件与电子证照因缺乏身份 核验和效力认证而不具备实际应用的能力 ，造成2024 年 2 月上 法制博览数据“ 通 ”了但审批人员不“ 敢 ”用的尴尬局面。
笔者建议：一是加强不同业务部门之间全过 程记录信息的共享互联。通过构建大数据中心和 统一电子证照库，建立实时统一的信息数据交换 机制 ，实现记录信息“ 层级通 ”“地区通 ”“部 门通 ”的深度共享。二是研究开发电子文件 、电 子证照的全过程日志管理功能。全过程日志管理 是全过程记录在电子政务领域的重要体现。通过 日志记录实时记载电子文件 、电子证照的制发 、 变更、使用 、注销全过程，实现文件、证照管理动 态化，确保文件、证照状态即时更新，避免信息滞 后 。三是加快推进电子签名和电子印章的落地应 用。《在线政务若干规定 》中已明确：“政务服务 中使用的符合《 中华人民共和国电子签名法 》规 定条件的可靠的电子签名 ，与手写签名或者盖章 具有同等法律效力。”②“ 电子印章与实物印章具 有同等法律效力 ，加盖电子印章的电子材料合法 有效。”③“ 除法律 、行政法规另有规定外 ，电子 证照和加盖电子印章的电子材料可以作为办理政 务服务事项的依据 ”④ , 充分肯定了电子签名与电 子印章的合法效力 ，通过电子签名与电子印章技 术应用 ，可为电子文件与电子证照的身份核验和 效力认证铺平道路 ，真正发挥电子文件与电子证 照推动行政审批“ 网上办 ”“免证办 ”“不见面 办 ”的核心功效。
四 、结语
近年来 ，随着电子政务技术的不断发展 ，以 及行政审批制度改革的深入推进 ，全国各地行政 审批机关逐步实现了将“ 互联网 + 行政审批 ”从 理论变为现实 、从“ 盆景 ”变为常态的转化 ，同 时搭建起了功能较为完善的“ 一网通办 ”平台 。 在“ 互联网 + 行政审批 ”工作中 ，落实执法全过 程记录制度 ，对促进依法行政 、保障群众合法权 益 、提升服务便利度具有重要意义。各级行政审 批部门应当压实工作责任 ，切实推动执法全过程 记录制度落实落地 ，充分发挥法治对营商环境的 保障作用 ，促进经济高质量发展。
参考文献
[1] 顾平安.简政放权与行政审批制度改革[M].北京： 国家行政学院出版社 ，2016：129 .
[2] 顾平安.简政放权与行政审批制度改革[M].北京： 国家行政学院出版社 ，2016：220 .
[3] 施国平 ，陈爽.执法全过程记录制度研究(节选) [J].工商行政管理 ，2016(13)：51-55 .
[4] 吴东升 ，胡传久.行政执法记录归档问题初探[J]. 档案与建设 ，2017(11)：85-87 .
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