乡镇综合行政执法改革的困境以及出路论文

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　　摘要：乡镇综合行政执法改革是我国基层治理体系的重大变革。本文将从理论研究入手，阐述 我国乡镇综合行政执法改革的历史背景，再结合 J 市改革过程中主要实践经验，提炼出这一改革 推进过程中面临的问题和困境， 最后提出优化路径， 进一步推动乡镇综合行政执法改革贯彻实施。

　　一 、乡镇综合行政执法改革的历史背景

　　乡镇综合行政执法改革是伴随着我国综合行 政执法改革的推进和深入的，改革的核心是行政执 法权限的下放，必须厘清行政执法、综合行政执法 的内涵才能理解乡镇综合行政执法改革的背景。

　　( 一)相关概念界定

　　行政执法广义上是指依法被授权的行政机关 实施行政确认、行政给付、行政奖励、行政征收、 行政收费、行政许可、行政检查、行政处罚、行政 强制等行为。狭义的行政执法是指行政机关依法 实施行政检查、行政处罚以及部分行政强制等行 为。综合行政执法是相对于分散执法而言的，目 的是解决执法活动中执法部门林立、机构重复、 职能分散、权责交叉等问题导致的执法的混乱错 位 ，而进行的行政执法权优化[1]。

　　乡镇综合行政执法改革是指在法律框架下将 部分行政处罚、行政强制、行政检查等权力向乡 镇下沉而进行的机构、队伍、制度、机制的系统性 改革。
 

　　( 二 )乡镇综合行政执法改革历史沿革

　　改革开放初期，我国立法进入快车道，在行 政管理领域一大批法律法规涌现，为了推动其实 施，加之受到计划经济向市场经济转变过程中高 度集中的行政管理权需要放权这一倾向的影响， 一大批执法机构、执法队伍建立。此后，我们主 要遵循“ 出台一部法律、建设一支队伍、建立一 套执法体系 ”的模式对行政执法领域实行分散赋 权，长此以往，在实践中就会导致横向上各部门 权责重复交叉、多头执法，纵向上同一行政机关 集立法、执法、监督于一体，造成执法不公。因 此 ，行政权力模式的改革亟待推进。

　　乡镇综合行政执法改革是随着我国综合行政 执法体制改革的纵深推进而提出的。我国的综合 行政执法体制改革有几个重要的时间节点：1997—2002 年，在全国范围内开展相对集中行政处罚权 试点工作，这为综合行政执法改革提供了条件; 2002—2013 年，从《 中央编办关于清理整顿行政 执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》提 出在广东、重庆等地整合行政执法队伍，进行综 合行政执法试点工作开始，第一轮综合行政执法 改革试点逐步在全国开展[2];2014—2017 年，进 行第二轮综合行政执法改革，改革涉及食品药品 安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅 游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、 海洋渔业等 10 个领域，全国 22 个省的 138 个重 点城市，并逐步覆盖城市管理领域;2018 年至今 进行第三轮综合行政执法改革，2018 年中共中央 印发《深化党和国家机构改革方案》， 2019 年中 共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基 层整合审批服务执法力量的实施意见 》中提出行 政执法权限向基层下沉和延伸，明确了乡镇(街 道 )综合行政执法改革的问题，至此，乡镇综合 行政执法改革在各地开展，2021 年修订的《 中华 人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚 法》)第二十四条[3] 的规定为乡镇综合行政执法 提供了法律依据，使这项改革于法有据。J 市的实 践正是在这样的背景下展开的。

　　二 、J 市推进乡镇综合行政执法改革的实践及 困境

　　J 市位于中部资源大省的中部盆地，是一个农 业大市，全市 338 万人口，农村人口占到 135 万; 118 个乡镇街道，其中乡镇占到 101 个。乡镇综合 行政执法任务艰巨。

　　( 一 )J 市推进乡镇综合行政执法改革的总体 概况

　　J 市各县(区、市)做了大量有益探索，截至 2023 年上半年，除主城区外的 10 个县(区、市) 全部制定具体改革方案，90 多个乡镇初步实现“ 一支队伍管执法 ”、 占比 85% 以上，将近 630 人 取得执法资格证，个别县(区、市 )财政列支专 项经费 300 余万元。市委相关部门在规范设置乡 级执法机构、配齐配强执法工作人员、制定执法 事项清单等方面出台了相关指导意见，同时也对 搭建指挥平台、统筹工作队伍、完善联动运行机 制等方面作出了要求，并选取两个县作为试点， 进行了初步尝试，在改革推进的过程中虽有成 效 ，但也面临困境。

　　( 二 )J 市推进乡镇综合行政执法改革面临的 困境

　　虽然 J 市在推进乡镇综合行政执法工作中形 成了比较完善的方案，但改革过程中依然存在一 些不足之处，通过调研走访部分县乡，笔者发现 基层在推进这一改革过程中存在乡镇综合行政执 法事项清单设定不规范、乡镇执法力量薄弱、执 法行为规范性不足等方面的问题。

　　1 .乡镇综合行政执法事项清单设定不规范

　　截至 2023 年 6 月，J 市下设的 11 个区县都已 经公布第一批乡镇综合行政执法事项清单，共计 下放行政处罚、行政强制、行政许可、行政检查 等 11 类、649 项行政权力到乡镇人民政府。根据 《 行政处罚法》第二十四条及改革的相关精神，行 政执法权力下放乡镇属于向乡镇差异化赋权，因 此，笔者总结分析 J 市 11 个区县清单，发现各区 县向乡镇赋权事项数量、种类各不相同，符合改 革精神。但是，对比各区县制定清单的内容，部分 区县清单设定不规范、不精细、不一致，如：个别 县未明确某赋权乡镇行使某一行政权力对应的县 级主管部门;个别区县将“ 权力主体 ”与“ 权利 主体 ”相混淆;不同区县在对同一事项的分类划 定上不统一，如：根据《 中华人民共和国土地管 理法》第六十一条：乡(镇 )村公共设施、公益 事业建设用地审核;《 中华人民共和国城乡规划 法》第四十一条：乡、村庄规划区内乡镇企业、 乡(镇 )村公共设施、公益事业建设规划许可初 审;《殡葬管理条例》第八条：农村设置公益性墓 地审核等行政权力等。有的区县将此类乡镇初审 权界定为“ 行政许可事项 ”，有的界定为“ 其他 权力 ”。这种执法事项分类标准不统一，将导致在 实际操作中，乡镇一级政府在履职过程中出现混 乱。且笔者认为，上述类似事项乡镇人民政府的 行为是行政许可的辅助行为，如果贸然将乡镇受 理材料并转交上级相关部门的行为定性为行政许 可行为，在实务中群众对乡镇人民政府的行为提 起行政诉讼一般不受法院支持。因此，对于上述 事项的界定分类 ，应统一标准。

　　2 .乡镇综合行政执法队伍力量薄弱

　　乡镇综合执法改革的目标是实现“ 一支队伍 管执法 ”，这支队伍将承接生产安全、环境保护、国土资源、民政民生、基础设施、市场监管等多 项权力，需要执法队伍人员熟练掌握更多领域的 技能与知识，对不同领域的法律知识也要准确理 解适用，以保证公正、规范、严格执法。就 J 市 而言，部分县区下放的行政执法权力高达 180 余 项，而目前要求队伍建设中拥有执法资格的人不 少于 10 人。从工作量和人员的配比来看，多数 乡镇执法队伍力量明显薄弱，主要体现在两个方 面：一方面，执法人员数量不足。乡镇公职人员中 行政、事业编制人数本身不足，加之区位环境制 约、日常工作繁杂、发展平台受限等原因人员流 动性大，需要靠招录执法辅助人员来补充。比如 H 县作为距 J 市中心最远的县，其部分乡镇综合行 政执法队伍组建就面临困难，权力陆续下放，人 员不足会导致部分行政职权承接不到位。[4]另一 方面，执法队伍素质参差不齐。拥有行政执法资 格的人数少，如一些乡镇形式上组建队伍，但队 伍中没有一人拥有执法资格，甚至没有人有法律 专业背景，或者只有 1 人拥有法学教育背景但缺 乏执法实践经验。虽然各县都对行政执法人员进 行了法律知识培训，但是培训次数和内容有限， 不能完全应对复杂多变的乡镇实际的执法环境， 执法人员学历专业背景参差不齐，对于专业知识 的理解和运用受限，可能导致达不到预期执法效 果 ，影响乡镇综合行政执法改革的进程[5]。

　　3 .执法运行规范性相对不足

　　J 市乡镇综合行政执法队伍的建设整体属于起 步阶段，如前文所述由于乡镇综合执法队伍建设 力量薄弱等客观情况存在，导致乡镇基层“ 人少 事多 ”的现象十分明显。乡镇基层执法人员工作 往往涉及多个方面，例如，信息上报、现场执法、 处理信访、内部日常事务等，乡镇综合行政执法 人员工作压力大。同时，从当前综合行政执法改 革情况来看，基层综合行政执法人员随时可能会 参加属地政府的其他事务工作，基层执法人员身 兼数职，只能“ 挤时间 ”来完成案件查办，“ 赶工 期 ”式的办案必然影响执法规范性。加之多种事 项下放到基层，乡镇基层综合行政执法和监管任 务大大增加，工作任务越来越重。而目前，乡镇层 面未规范行政执法的各项流程，这部分工作需上 级部门以及专业人员的指导，因此，在实践中执 法运行规范性不足。
 

　　三、优化 J 市乡镇综合行政执法改革的思路建议

　　乡镇综合行政执法改革是我国行政执法体制 改革中的重要组成部分，关乎乡村振兴战略和基 层治理效能，为了进一步深化改革，笔者将从队 伍建设、制度建设、监督机制运行等方面为 J 市深 化改革提出优化思路和建议。

　　( 一 )加强乡镇综合行政执法行为的规范性建设

　　1.规范放权方式

　　各县在设定权力清单的同时，一方面，对于 不同类型的执法事项，要在类别上注意合法性审 查，参照国家法律法规、省级清单统一标准;另一 方面，还应厘清赋权乡镇执法事项方式是法定、 授权还是委托，并在权力清单中予以明确。对于 乡镇法定的执法权，以乡镇人民政府名义实施行 政执法。严格根据法律法规、规章内容对乡镇进 行授权，乡镇可以自己的名义行使职权。对于法 律法规规章外的事项，县级部门在法定权限范围 内书面委托乡镇人民政府实施，委托执法必须以 委托机关名义实施，委托机关对受委托组织实施 行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后 果承担责任。

　　2 .规范行政执法文书和标识

　　乡镇综合行政执法队伍由于执法专业性欠 缺，在执法文书制定上存在困难，因此建议省级 层面要出台“ 乡镇行政许可文书、行政处罚文书 格式(样本)”， 将市级要求下发县级，并要求 乡镇统一适用。此外，还要统一综合行政执法服 装和标识。各乡镇综合行政执法机构应参照财政 部、司法部 2020 年 12 月颁布的《综合行政执法 制式服装和标志管理办法》，使用统一的服装和 标识，使执法活动更具权威性和标准化，此项工 作应在市级层面予以明确，并安排到县、乡执行。

　　乡镇综合行政执法改革不是一蹴而就的，无 论从全国还是个别省份、县市来看，改革的系统 性、协同度存在不足，政策贯彻落实存在偏差，应 继续在实践中总结经验，不断推动乡镇综合行政 执法改革纵深推进，才能为乡村振兴提供坚实的 法治保障。

　　( 二)加强乡镇综合行政执法队伍建设

　　J 市在推进改革过程中，关于队伍建设提出了 明确具体的要求，但是对于乡镇基层而言，实践 中存在诸多现实困境，队伍建设是一项长期的过 程 ，必须考虑基层实际 ，系统谋划。

　　1 .灵活配齐执法队伍

　　在赋权的同时要保证基层用人自主权。对于 编制紧缺的乡镇，可以考虑招录辅助人员配齐人 手，可参考交通管理部门执法队伍构建，其队伍 由编制人员和辅警构成，在实施具体行政执法行 为时由正式在编拥有执法资格的人员履行职责， 辅助人员予以协助。除此之外，对于乡镇执法队 伍中没有执法资格的可以经申请由县级主管部 门派驻有执法资格证的人员予以业务指导，允许 其队员的执法资格证逐步取得。必要时，根据总 体情况，可组织专项考试从服务期满的大学生村 官、“ 三支一扶 ”中招录具有法学教育背景或执法 经验的人员配强执法队伍。

　　2 .强化业务学习和培训

　　从全市来看，各区县方案明确，各具特色。但 在实际调研中发现，很多区县一级的方案和执法 事项清单缺乏可操作性指引，且在事项设定上存 在合理性甚至合法性缺陷，导致乡镇一级政府在 具体的操作上陷入盲区。加之乡镇综合行政执 法队伍素质能力本身较弱，使得下放的权力乡镇 “ 接不住 ”。因此必须加强县、乡两级队伍的业务 学习培训，将 2021 年修订的《行政处罚法》纳入 重点学习内容。在学习形式上，可以聘请各主管 部门业务骨干及专业律师团进行实务操作和案例 解说培训。在培训机制上，建立长效机制，并注重 考核评价。

　　(三)加强乡镇综合行政执法改革的制度建设

      1.完善协同机制

　　改革是一项系统工程，上级政府在出台方案、 设置清单设定的同时要关注基层实际情况，确 保改革真正落地。区县级政府及相关业务部门要 与乡镇建立协同机制，在具体操作流程上予以明 确，并在操作过程中予以人员和技术支持，可建立 县级各部门与乡镇结对帮带制度。必要时由司法 局予以协调协助 ，确保县乡联动。

　　2 .完善考核监督机制

　　为了加强乡镇执法队伍建设，要完善考核评 价机制，但是考核不是变相给基层增压。所以， 一方面要建立容错机制，乡镇综合行政执法队伍 力量薄弱的问题是多重客观因素造成的，新的权 力机制的变革在执行初期必然存在混乱，因此应 该规定：对勇于创新执法方式过程中出现过失的 人员，若能主动消除影响并未造成危害后果的， 在职称评定、晋级晋升、评优评先等方面不受影 响;另一方面，完善考核监督制度，可赋予县级 以上人民政府对乡镇综合行政执法队伍的考核监 督权，结合其在实操过程中的执法规范性、合法 性、行政复议率等情况进行考核监督，适当提高 乡镇机关事业单位年度考核优秀等次比例，把能 力不足、素质低的执法人员及时淘汰，确保执法 质量。

　　参考文献

　　[1] 余池明.基层综合行政执法改革的问题分析与对策 建议[J].上海城市管理，2022.31(1)：55-60.
        [2] 司军干，曾正治，秦琪.构建简约高效的基层管理 体制 推进乡镇综合行政执法规范化建设[J].行政 科学论坛，2021.8(11)：4-6.
        [3] 程琥.综合行政执法体制改革的价值冲突与整合 [J].行政法学研究，2021(2)：85-98.
        [4] 杨丹.综合行政执法改革的理念、法治功能与法 律限制[J].四川大学学报(哲学社会科学版)，2020 (4)：138-149.
        [5] 杨小军.行政执法体制改革法律依据研究[J].国家 检察官学院学报，2017.25(4)：88-98.174.

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