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摘要：行政复议和行政诉讼是解决行政纠纷的重要途径。其主要任务在于审查行政行为的合 法性，并进一步分析解决行政纠纷的具体问题，行政复议与行政诉讼关系紧密，两者的有效衔接 对于解决行政纠纷而言非常关键。构建科学的衔接机制，也是现阶段解决行政纠纷问题时需要明 确的目标。通过本文的分析可知，现阶段行政复议与行政诉讼的衔接模式包括自由选择、复议前 置、复议终局三种基本类型。但此种衔接机制现阶段存在缺乏明确标准、复议范围与行政诉讼受 理存在矛盾、未形成统一裁决标准三方面问题。需要通过实现两者标准化衔接、适当扩大行政复 议适用范围、设置专业复议机构，为有效衔接行政复议与行政诉讼，提高行政纠纷问题解决水平 提供保障。
行政复议与行政诉讼在衔接时有多种不同类 型的基本模式，合理选择衔接机制，推进衔接机 制运行对于解决行政纠纷、发挥行政复议行政诉 讼的作用具有重要意义。从目前的实际情况观察 可知，由于行政复议相关法律法规的完善需求不 断提升，更需要从实践运用的角度出发，有效衔 接行政复议环节和行政诉讼环节的工作。为更加 科学合理地分析行政纠纷，提出有效的行政纠纷 解决策略提供支持。同时行政复议和行政诉讼衔 接机制的完善也有利于提高相关法律法规的执 行力。
一、行政复议与行政诉讼衔接机制的基本形式
( 一 )自由选择
自由选择形式若进一步细分，又可分为终局 性自由选择和非终局性自由选择。其中，终局性 自由选择模式的应用情境为，行政相对人或者行 政相关人员对行政机关的行政行为不满意或表示 不服。可选择复议或诉讼的方式进一步解决行政 纠纷。一般认为，选择行政复议后，就同步丧失提 起行政诉讼的权利[1]。若复议决定后仍然表示对 复议决定不服，无法继续选择诉讼的方式解决问 题。除此之外，若解决行政纠纷的进程已进入到 复议阶段，但当事人对行政复议的决定仍然不满 意，可进一步向行政复议机关或者其上级机关提 出申请复议的请求。这时，就可通过行政诉讼的 方式向人民法院提起诉讼。这种模式在应用时，一般适用于省人民政府和国务院各部委作出复 议决定后出现纠纷的情况。若当事人未经诉讼而 直接选择向国务院申请复议，则复议决定被视为 最终决定，当事人不具备继续提出行政诉讼的权 利。而对于非终极性自由选择模式来说，其主要 的适用情景为当事人对行政机关的行为不满意， 向相关部门继续提出复议申请。随后，向人民法 院提出起诉[2]。除此之外，也可直接向人民法院 提出诉讼。在这种情况下，若当事人提出复议， 复议机构所做出的决定并不能作为最终决定。权 利救济人还可在复议决定生成后继续提出行政诉 讼。而若相对人同时向两个机关提出复议请求， 应当首先接受行政申请机关的主管机关请求，且 在行政复议机构受理案件的过程中，相对人不应 再提出行政诉讼。而若一般人民法院已经受理了 行政案件，相对人不可再向复议机构申请行政复 议。即使申请，复议机构也不能受理。当出现多个 权利救济人选择申请行政复议、提出行政诉讼的 情况，则应当按照先申请先受理的原则开展进一 步的工作。
( 二 )复议前置
此种衔接模式是救济权利人对行政行为存在 争议时应当应用的模式。在争议出现后，权利救 济人首先申请行政复议。随后，由行政机构作出 复议决定。作出复议决定后，权利救济人若不满 意，可进一步提起行政诉讼。在这种情况下，不能直接提起行政诉讼。当行政复议的申请期限到 期时，行政诉讼权则可认定为失效。在行政复议 前置的模式下，会遇到以下三种类型的行政纠 纷。一是税收纠纷，二是政策性纠纷[3]，三是自 然资源确权纠纷。在上述三类纠纷中，复议成为 达到诉讼目标的重要环节，只有首先提出行政复 议 ，才能在满足条件的基础上进一步提起诉讼。
(三 )复议终局
此模式是行政相对人出现对损害利益行为不 满意的情况时可申请行政复议的基本模式。这时， 行政复议可代替诉讼解决具体的问题。在这种情 况下，若复议所做的决定中相关行政复议主体对 象为审讯拘留人员或活动范围限制与出境管理法 追逐的外国人，可按照相关法律规定申请行政复 议 ，这时的复议决定可被认定为最终决定。
二 、现阶段行政复议与行政诉讼衔接机制的 问题分析
( 一)缺乏明确标准
缺乏明确的标准主要表现在以下几方面。一 是现阶段针对行政复议和行政诉讼之间的衔接机 制未能出台明确的法律规定。在实践中，只能通 过对相关法律的分析对行政复议与行政诉讼的衔 接机制进行研究。通过实践分析可知，衔接程序 中仍然存在标准模糊的现象。现阶段的规定中要 求行政相对人申请行政救济时，应按照标准程序 申请救济。但目前的相关标准和程序未能形成统 一的制度和规范。这会进一步影响行政复议与行 政诉讼衔接机制的有效运行。目前两者衔接的过 程中仍然存在程序缺乏完善性法律规范与实施程 序匹配度不足的现象[4] 。这会给相关法律规范 的执行带来阻力，也会给行政复议的授权工作带 来不便。
( 二 )复议范围与行政诉讼受理存在矛盾
复议法律规范的立法目标要点包括以下三方 面：一是预防和纠正一些非法行政行为，二是维 护公民和法人的合法权益，三是保证行政机关的 权力能够在公开透明的状态下行使。只有满足上 述三个条件，才能够保证行政复议制度的功能更 加及时准确地发挥出来。从性质上来讲，行政复 议是具体问题发生后发挥作用的一种救济方式， 这意味着其在预防非法和不当行政行为方面存在 应用局限性。若表述内容缺乏适宜性，会进一步 损害行政复议的社会认可度。人民群众对行政复 议的信任度也会有所下降。正是在这种情况下， 适当拓展行政复议的适用范围，使其更好地与行 政诉讼受理进行衔接，才是现阶段优化衔接机制 的应有之义。
(三 )未形成统一裁决标准
裁决工作对于衔接机制作用的发挥也有非常 重要的作用。《 中华人民共和国行政复议法》(以 下简称《行政复议法》) 明确规定，复议机构可 由行政相对人自主选择，但复议机构存在上级政 府部门和主管部门。现阶段这种复议机构设置模 式不利于提高其在行政复议问题处理中的专业性 和针对性。从实际出发来讲，人民政府职能发挥 的过程中，县级以上人民政府的职能和地级以上 人民政府的职能发挥，都需要通过建立独立的复 议机构达到预期效果[5]。但目前除了常设的复议 机构外，当事人也可提出复议案件并设置复议机 构，这种缺乏标准化的复议机构设置形式会影响 其裁决结果的标准化程度，裁决结果的影响规模 和裁决侧重点也会产生差异。而具体到审查工作 的落实角度分析可知，同级人民政府在审查工作 中不仅要考虑行政行为本身的合法性与合理性， 还需要考虑其管辖范围的政策是否能够保证统一 性。而对于人民政府与复议机构而言，由于两种 机构处在同一级别水平，在实际工作中容易产生 地方保护主义问题[6]。这一系列的实际情况都不 利于裁决工作的落实，裁决过程也未能建立一个 统一的标准。
三、行政复议与行政诉讼衔接机制优化策略
( 一 )实现两者标准化衔接
标准化衔接既有利于提高衔接质量，又能够 确保在出现行政纠纷问题时有明确的参照标准和 执行规范做依据。形成统一的衔接标准对于优化 衔接实践效果也发挥着重要作用。对于行政复议 与行政诉讼而言，两者衔接过程标准化目标的达 成需要从以下两方面入手采取措施。一是行政复 议的预审形式选择和行政复议程序的规划都应 当确认相关法律规范为基础进行规划落实。这一 措施有利于减小个别法律法规对复议预审的规 定限制力度[7]。同时，能够适当缩小行政复议的 范围，在行政复议之前，若有特别规范法定的情 形，则应当尊重当事人的自由选择权，以当事人 的自主选择为基础确认相关的程序和规范;二是 在法律规定行政复议前置时，应当重点针对技术 性相对更强、专业性相对更强的行政案件应用这 一衔接模式。同时，还应当确保借鉴个性化专业 技术特征解决类似案件，保证行政争议解决的权 威性;三是在复议前置模式应用中，也应当注重 专门立法，在法律规范中提出统一标准，避免出 现执行标准混淆的问题，导致行政复议与行政诉 讼衔接标准化要求无法顺利达成。
( 二)适当扩大行政复议适用范围
扩大行政复议的适用范围是为了使行政诉讼 与行政复议两者的衔接更加顺畅，避免行政复议 和行政诉讼两方面权力行使时，出现范围或权 力行使过程中的冲突。适当扩大行政复议的适用 范围，首先，需要结合行政复议相关法律条文规 定进行系统性分析，《行政复议法 》明确规定， 可通过增加行政纠纷解决方式方法的表述，提高 行政纠纷的解决效率。可通过纠正预防非法或不 正当行政行为的表述保障行政机关能够依法行 使权力。在这种情况下，行政复议不属于行政救 济的行为，无法达到预防非法不正当行政行为的 效果。这也从侧面反映出现阶段的法律规范会引 发行政复议功能无法充分发挥的问题，需要通过 适当扩大行政复议的适用范围，发挥出其预期作 用;其次，具体实践中，建议将现行《行政复议 法》条文中的“ 具体行政行为 ”直接改为“ 行政 行为 ”，这种表述方式能够扩大行政复议发挥作 用的范围，提升行政复议发挥作用的深刻性。但 需要强调的是，行政复议功能地发挥作用会受到 审查环节工作合法性的影响。因此，需要在同步 提升审查合法性、审查结果可靠性的基础上，实 现行政复议适用范围的扩展;最后，行政复议审 查制度的功能发挥效率也与是否能够合理合法审 查行政行为紧密相关。在未来的行政复议法律法 规政策优化调整实践中，应当结合多方面影响因 素进行综合分析，并酌情按照不同案件的实际情 况扩大行政复议的适用范围，从实践角度出发， 体现出行政复议的应用效能。
(三)设置专业复议机构
首先，专业的复议机构能够使行政复议工作 的落实更具有针对性。同时，对于行政复议中比 较复杂的问题，也可进行系统分析以便参照相关 法律规范，为行政复议申请流程的审查工作落实 提供支持;其次，专门设置的复议机构也可更有 针对性地在相关负责人和管理人员出现问题时及 时解决问题，提高行政复议流程推进的效率。行 政复议机构需要依法负责进行行政复议案件处理， 设置专业的行政复议机构，是提升行政复议工作 质量和保障行政复议工作功能、发挥作用的重要 条件。在实践中，落实行政复议工作的主要机构， 可以行政审查办公室为典型代表，其主要职能是 负责行政复议的审查。若能够结合实际增设专门 的复议机构，并且为复议机构分配具有针对性的工 作职责，则更能凸显出行政审查办公室的职能; 再次，在实践工作开展中，行政复议机构存在权 力集中性不足的问题，这不利于行政复议资源的 有效整合。复议申请受理时，也容易导致当事人的合法权益无法得到保障，使行政复议申请受理 速度和质量都会不同程度地受到影响[8]。除此之 外，不同级别的政府工作部门在行使行政复议职 能时，也存在缺乏专业性的现象，若设立专门的 行政复议机构履行行政复议职责，有利于解决各 级政府在处理具体问题时遇到的困难，提高行政 复议的执行力。在设置专门的行政复议机构时， 可参照应用“ 首长负责制 ”这一管理制度，保证 海关、金融、税务机关和国家安全机构纵向管理 的职能。同时，保留上述机构的上级管理部门行 政复议权，同时发挥出行政复议机构行政与司法 两方面的职能，以便有效推进行政复议的制度功 能得以实现;最后，在增设专门的复议机构后， 为了提升行政复议的公信力，复议机构应主动履 行公开公正的原则，听取申请人和被申请人双方 的意见，必要时，还可酌情听取第三方主体的意 见 ，发挥出独立复议机构的效用。
综合以上所述，现阶段的行政救济方式逐步 向多样化的方向发展，社会发展的过程中行政纠 纷的内容形式也逐步表现出多样化的特征。这一 系列的现象都充分反映出行政复议与行政诉讼衔 接机制需结合现阶段的工作开展状态进行不断 优化，力求处理好行政复议和行政诉讼之间的关 系，确保司法维度的执行力和行政维度的执法效 率得到提升 ，更好地维护相关当事人的利益。
参考文献
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