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摘要：生态文明建设关乎中华民族永续发展的大计，保护生态环境就是保护生产力，改善生态 环境就是发展生产力，受多种因素的制约，陕西生态环境保护系统治理仍存在薄弱环节。现行的治 理机制存在主体相对单一、相关立法仍不完善、未形成稳定高效协同治理机制等问题。进行多元协 同治理， 协同立法、执法、司法、共同守法， 落实协同治理机制是协同治理法治化的有效途径。
生态环境保护不仅是解决环境问题的重要 方法，更是区域经济可持续发展的必由之路，在 生态环境保护进程中，由传统政府主导的治理模 式向多元主体协同治理转变，是生态环境保护健 康有效运行的必由之路。本文从陕西生态环境保 护现状出发，从多个角度思考法治化路径，探索 解决生态环境保护相关问题的新模式，形成生态 环境保护协同治理的空间格局，从而实现一体化 建设。
一 、协同治理视角下陕西生态环境保护
党的二十大报告指出：“大自然是人类赖以 生存发展的基本条件。尊重自然、顺应自然、保 护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在 要求[1]。”协同治理是生态环境保护的发展趋 势 ，是守护绿水青山的应有之义。
( 一)协同治理的特点
近年来，随着经济高速发展，各类环境问题 呈现复杂性以及网络化等新特点，增加了生态环 境保护相关治理的挑战性。仅靠单个组织无法有 效解决，必须在传统治理模式的基础上，对各 方力量进行综合整合，推动生态环境保护协同治 理。协同治理强调参与主体的多元化和推进进 程的协同性。协同治理的模式包括各个主体共同 参与，从而取得共识，以共识为导向，由此开展 协同治理，通过各主体的积极参与和互相监督， 最终实现不同主体利益最大化。
( 二 )陕西生态环境保护协同治理法治化的 必要性
目前陕西生态环境保护治理难题[2]，较为明 显的部分一是水资源利用率低、用水紧张，陕西 省横跨长江、黄河两个流域，但水资源利用率较 低，存在着中高度用水紧张的压力，还进一步存在水体污染的问题，使得水资源短缺问题更加严 峻;二是大气污染，以及引发的严重雾霾天气， 陕西煤矿资源较为丰富，尤其是陕北区域，工业 的发展造成了严重的大气污染问题，大气污染引 发了严重的雾霾天气，甚至导致了各种疾病的滋 生;三是土地重金属污染问题，陕西第一产业种 类较为多样，关中平原地区种植业及其林业及产 业在种植过程中对农药等化学药品的使用造成严 重的土地污染，此外，由于经济的发展和人口的 增长 ，更加剧了环境污染的问题。
当前陕西省陕北、陕南、关中行政区域生态 呈现出不同特点，部分甚至出现生态失衡的现状， 直接或间接的影响到陕西省经济高质量发展。由 此可见，陕西省生态环境保护必须从整体出发， 十个设区的市人大及其常委会推进协同治理，统 筹经济发展和生态环境保护的关系，推进协同治 理法治化、规范化。
二 、陕西生态环境保护协同治理法治化的现 实困境
近年来，经济高速发展带来了环境的恶化， 对资源的过度开发利用导致了生态环境的诸多问 题，促使生态环境保护法治化进程加快，各地具 体实践有序推进极大地保护了生态环境，但这一 过程也凸显出不少问题，影响生态环境保护协同 治理法治化治理效果。
( 一 )主体相对单一
陕西生态环境保护过程中问题种类较多且存 在动态发展的特点，这就要求在协同治理中必须 与时俱进、具体问题具体分析，然而目前仍存在 职责划分模糊导致治理时间长、浪费成本、治理 效果不理想的情况。与之相比，难以发挥其他主 体的积极作用，事实上，生态环境保护涉及较多领域，居民、企业、社会组织等机构，在日常生 活、生产中更能及时发现新问题。但由于种种原 因的限制，当前其他主体参与协同治理的积极性 不高，民众认为生态环境保护是政府的责任，甚至 认为与自己无关，生态环境保护的意识仍停留在 个人基本生活卫生上，未形成生态环境保护协同 治理的意识，不能及时有效解决新出现的问题。
( 二)相关立法仍不完善
梳理陕西省现行生态环境保护法律法规， 目前主要以《 中华人民共和国环境保护法》为基 础，制定了水资源保护条例、天然林修复条例、 大气污染防治条例、煤炭石油开发条例、气候资 源保护条例、水土保护条例等。对以上地方性法 规进行总结，主要包括以下特点：一是精细化程 度较高，但关联性较低;二是内容较少，具有一 定的局限性;三是规定较为粗放缺乏针对性;四 是公众参与程度不高。
(三 )未形成稳定、高效联合协作机制
在信息共享方面，党的十八大以来，生态环 境保护信息公开制度逐步完善，但同行政区域在 生态环境保护中具体追求的目标存在差异乃至 冲突，首先包括治理动机和利益的冲突，同时不 同主体的理念认知区别也会对协同治理产生影 响。协同治理强调多元主体协商，我国现行的生 态环境保护法律体系中，没有专门的“ 信息公开 法 ”， 大部分内容分散在不同的法律法规中，完 善生态环境保护信息共享机制是实现协同治理的 重要条件。
在生态环境保护激励和保障制度方面，目前 存在生态环境保护意识不足与参与效率较低的问 题，全民积极投身生态环境保护是当前所要攻克 的难关之一，生态环境保护是一项公共事业，现 有的模式基本由政府主导，忽略了其他社会主体 的作用。将激励措施和保障制度引入生态环境保 护实践之中，有利于将责任落实到具体的个体， 进而达到环境保护协同治理的目的。
三 、陕西生态环境保护协同治理法治化完善 路径
陕西生态环境保护协同治理需要法治化保 驾护航，通过法治思维、法治方式解决现存的具 体问题，从而保障不同利益主体参与协同治理， 均衡各主体利益需求，规范其权利义务，形成高 效的协同治理机制，将生态环境保护纳入法治轨 道 ，推进其健康发展。
( 一 )多元主义协同治理
一是建立专门的生态环境保护协同治理机制， 明确各级政府在生态环境保护治理中权力、责任、 利益的界限[3]，加强分工、合作，加强基础设施建设;二是不同利益主体、不同部门相互合作，转变 政府作为治理主体的单一模式，扩大公众参与力 度，公众参与的主体包括可能明显受到影响的主 体、可能获得利益或不利的主体、可能受到影响的 使用者、价值观受到影响的主体等;三是多元协同 治理的原则包括广泛性、预防和治理并行，广泛性 要求公众参与范围广、时间早，预防和治理并行要 求公众对相关信息知悉、有权利提出建议、能够 得到反馈;四是提高公众参与协同治理的意识 ， 利用多种形式充分调动全体公民参与生态环境保 护的积极性，提高全体公民的协同治理意识，形成 多元协同治理的理想局面;五是加强企业责任，鼓 励企业在追求经济效益的同时注重对生态环境的 保护。
( 二)协同治理法治化
法治是中国式现代化应有之义，在生态环境 保护协同治理领域，在党的领导和政府的主导下， 充分发挥多元主体的积极作用，必须依赖法治的 规范作用，通过法治方式确认协同治理的正当 性 ，保障实现协同治理的最大价值。
1.协同立法
由于在《中华人民共和国宪法》中并没有“ 协 同立法 ”的概念，在中央立法层面，《 中华人民 共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政 府组织法 》中规定“ 可以开展协同立法 ”， 为区 域协同立法提供了明确的法律依据。2015 年《 中 华人民共和国立法法》进行了修改，按照该法， 环境保护的立法主体由之前的陕西省人民代表 大会及其常委会、西安市人民代表大会及其常委 会，增加了咸阳、渭南、铜川、宝鸡、榆林、延 安、汉中、安康、商洛九个市人大及其常委会。 但在实际操作层面，仍缺少可供参考的模范，在 生态环境保护立法活动中，各主体应坚持平等协 商原则、互相合作、协作共赢，走出多元利益羁 绊，统筹推进一体化建设，在生态环境保护领域 建立深层次合作、积极开展相关理论交流学习。 生态环境保护必须坚持立法先行，在立法层面进 行协同 ，为协同治理实践提供法律依据。
2 .协同执法
中共中央办公厅、国务院办公厅在 2018 年 12 月联合印发了《关于深化生态环境保护综合行政 执法改革的指导意见》， 总体目标是有效整合生 态环境保护领域执法职责和队伍[4]，科学合规设 置执法机构，强化生态环境保护综合执法体系和 能力建设 ，为协同执法提供了明确的法律依据。
完善协同执法路径，一是必须明确划分各部 门职责，将各部门的部门执法权进行综合整合; 二是在协同执法机制下，明确主管部门和执法机构的具体合作事项，同时各部门建立信息共享机 制;三是正确处理协同执法标准与合法合规下自 由裁量权的关系。
3 .协同司法
加强司法部门和其他部门的协作，生态环境 保护司法协同必须与立法、执法等部门进行协作， 为提高治理效果提供有效条件。建立跨区域法院 协同治理模式，将司法资源进行整合，一方面建 立起审判机关对生态环境保护领域全过程的参 与，包括事前参与立法活动、在执行中进行司法 监督等;另一方面关注生态环境保护领域重点突 出案件 ，及时进行梳理总结。
推动不同区域检察机关的相互配合，建立专 门部门就生态环境保护工作，以本区域生态环 境问题为起点，打破地方机关壁垒，开展监督工 作，定期对生态环境保护治理进行评估，保障其 实效。
4 .共同守法
全民守法是生态环境保护法治化的基础环节，守法是将“ 纸上的法律 ”变为“ 行动中的法律 ” 的重要方式，全民守法对法律实效产生直接影响。
共同守法同样也是生态环境保护法治化的薄弱环 节，第一，共同守法最大的主体是公民，公民是 环境变化直接受影响的主体，公民个人的行为离 不开对法律的遵守;第二，企业行为是环境污染 现象发生的主要因素之一，肩负降低环境污染负 担的重任;第三，政府作为执法者，对环境污染 问题的作为程度直接影响到政府的公信力。
在生态环境保护领域，引入市场化因素，在 发挥政府主导作用的同时充分发挥市场因素，鼓 励绿色发展。提高公民守法意识，开展生态环境 保护普法教育宣传，借助互联网手段创新宣传方 式。提高公民违法成本，落实监督制度。针对企 业的守法行为，首要须鼓励企业绿色发展，促进 企业转型，完善企业绿色发展奖励机制，同时政 府也要加强守法意识建设。
(三 )落实协同治理机制
陕北、陕南、关中生态环境问题具有跨区域 的特征，这为协同治理带来了一定的挑战，生态 环境作为一种特殊的公共物品，外部性特征明显， 在进行治理的过程中，必须综合考量投入成本和 所获利益的差异，搭建合理的补偿机制，由此调 动不同治理主体积极性 ，从而获得实效。
1.信息共享
生态环境保护是整体问题，信息共享制度是 开展协同治理工作的基础。完善信息共享制度一 是需要建立统一的数据信息共享平台，做好对相关信息的维护，并及时更新;二是要建立多元主 体间信任体系，使不同主体间进行有效沟通，形 成长期稳定的合作关系;三是需要增强政府和其 他协同治理主体的良性互动。
2 .健全生态环境保护激励和保障制度
《 环境保护法》第六条规定：“一切单位和个 人都有保护环境的义务。”第十一条规定：“对 保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人 民政府给予奖励[5]。”因此，一方面应当建立健 全生态环境保护优秀个人和企业奖励机制，并将 具体规定进行细化，从而提升公民个人和企业的 积极性;另一方面要建立相应保障机制，减少公 民和企业在生态环境保护领域的支出及花销。在 生态环境保护的具体实践中，必须将激励标准细 化，增强执行的可操作性，同时引入强制性规定， 表述激励措施时，将激励性措施上升为强制性 措施。明确激励和保障主体的权利和义务，加入 不履行义务时的责任追究制度，并细化责任追究 方式。建立相应的事后评价体系，区分具体评价 主体。
(四 )落实监督机制
对生态环境监督应贯穿立法、执法、司法、 守法的全过程。目前，生态环境保护监督权在法 律层面并不存在明确的规定，应当将此项权利纳 入相关规定，使之有法可依，明确权利范围，积 极回应公众的认知问题，明确生态环境保护监督 权的保护范围 ，对相关举报人进行合理的保护。
生态文明建设事关人民幸福安康、事关民族 未来，党的十八大以来，我国生态文明建设取得 显著成效，生态环境保护协同治理是可持续发展 的必由之路，推进生态环境保护法治化是实现生 态文明的必然要求，多元利益主体共同参与[6]是 推进生态文明建设的必由之路。
参考文献
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[2] 郝红伟.习近平生态文明思想及其重要价值研究 [D].喀什：喀什大学，2023 .
[3] 杨文歆，叶萌.农村地区工业污染治理的对策探 讨—— 以山西省长治市为例[J].西部学刊，2023 ， (1)：53-56 .
[4] 刘超，伍森.垂改背景下县级生态环境部门的法制 困境与法典回应[J].南京工业大学学报(社会科学 版)，2022.21(5)：1-17.115 .
[5] 汪子涵.论“双碳”目标下的环境行政奖励[J].黑龙 江社会科学，2022(2)：39-43.126 .
[6] 闫永利，田家怡.黄河三角洲生态文化建设[J].滨 州学院学报，2012.28(2)：64-69 .
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