SCI论文（www.lunwensci.com）:
摘要： 对地方隐性债务风险实施法治化防控能够防止发生系统性金融风险。目前，地方隐性债 务风险法治化防控面临着地方发债制度设计的异化、预算制度无法规范发债行为、地方发债制度 还不完善等困境，需要不断健全地方发债的一系列制度、增强地方防范化解风险能力，在充分考 虑地方发债制度的前提下， 规范地方发债行为、健全相关背景制度。
关键词： 地方政府； 隐性债务风险； 法治化防控
近年来， 地方隐性债务成了我国经济运行中 最主要的风险之一， 已经严重威胁我国金融安全 和中央财政安全。受多种因素的影响， 地方隐性债 务仍然缺乏法治化规范和制约， 地方政府违法违 规举债、寅吃卯粮， 丢失应有的职责担当。由此， 地方隐性债务风险必须实施法治化防控， 才能管 好政府的钱袋子， 扎好法律制度的笼子。
一、地方隐性债务风险法治化防控面临的困境
（一） 地方发债制度设计的异化
地方发债是一种按照市场化、法治化运作的 行为。我国《 预算法》修改后， 地方发债合法化， 通过发行债券填补财政缺空并纳入中央预算。这 样虽然实现了对地方发债行为进行法定化的监督 与制约， 但受各方面因素的影响， 地方发债制度出 现了明显的制度变异， 为地方隐性债务法治化防 控带来难题。一方面， 地方发债的相关制度规定模 糊， 影响了地方债务的认定。另一方面， 存量债务 影响地方发债的制度设计， 中央是在地方大量越 权发债的情况下规范发债行为， 地方发债合法化 之前的债务并没有真正、全面、系统地清理， 导致 地方债务很难清晰区分， 权力清单不明， 难以判断 公益性资本是否公益性支出， 资本性支出与经常性支出难以有效区分 ［1］ 。
（二） 预算制度无法规范发债行为
目前， 地方大量存量债务未得到处置， 中央兜 底， 无法规范地方发债行为。一方面， 地方发债制 度设计未考虑地方既有债务问题， 无法起到规范 和约束的作用； 另一方面， 发债权力配置不清， 分 税制未解决费的问题， 受中央与地方事权配置的 影响大， 具有越权行使地方财权的运行， 导致出现了有钱无责、有权无责的现象。并且地方财权设置与事权明显不匹配， 事权下放后财权难以跟上， 财力不足以支撑其事权， 导致地方违规举债。此 外， 地方违规发债具有高度的复杂性， 地方隐性债 务、转移支付难以被认定为是公益性支出行为， 地 方政府通过各种打擦边球、合理但不合法等形式 来缓解经费紧张的压力。
（三） 地方发债制度还不完善
目前， 地方发债合法化后， 一些基础性问题 都会影响到地方发债制度的推行， 如：越权发债的 土壤是否已经得到改良？地方为什么大量违规发 债、财力不足等？因此， 地方发债制度能够顺利推 行需要转移支付等财政配套措施能够实行、财税 体制对地方发债产生正向影响等制度前提、地方 财政具备公共财政的基本特征的支撑。但目前， 这 些地方发债制度几乎都处在形成过程中。如：既有 的财税体制对地方发债权力配置影响大， 地方正 处于从单位财政到公共财政的转型过程中， 背景 制度难以支撑地方发债制度的运行， 政府与市场 和企业边界不清， 企业债务市场化程度较低， 地方 债券市场缺少一个有效的风险分担机制， 再加上 金融管制形同虚设， 债券、银行等对地方债券市场 的监管不到位， 金融市场盲目扩张。另外， 由于对 土地财政的信赖， 非法的地方隐性债务得到市场 认可， 市场机制不健全， 严重危及地方隐性债务法 治化防控。
二、地方隐性债务风险法治化防控的策略
（一） 健全地方发债的一系列制度建设
第一， 对于地方存量债务问题来说， 应实行严 格地方存量债务风险控制， 完善地方发债前置程 序， 强化地方妥善处理既有债务的能力。并且应本着程序正义的原则， 建构公民和地方自主决定地方存量债务的处置程序， 完善地方发债程序， 使公民和地方参与到支出决定过程中， 增强中央 政府支出和预算民主制度。第二， 应健全监督与 制约等制度， 强化预算监督， 将地方隐性债务信 息纳入预算科目， 增强政府在信息披露等方面的 透明度， 建立充分的信息披露制度；重新配置对地 方发债权力的监督， 在集中统一和预算监督下， 对发债实行整体性监督， 强化审计监督、注重公 民监督， 完善人大监督、审计制度建设；增强人民 银行的监督权力， 强化银行管理职能；建立流程监 督， 规范地方发债制度的运行， 通过制度设计使 投资者能够对其投资的地方债券进行有效监督； 建立监督后的纠正机制， 加强问责。第三， 应实现 地方发债权责清单制度化， 通过法律重新配置地 方发债权力， 明确地方发债的范围和权责；根据自 由原则， 发债实行负面清单管理制度， 约束地方 新生、突发性事权；地方政府不得违规将公益性资 产、储备土地注入融资平台公司， 严禁利用政府 和社会资本合作项目等违法违规变相举债；健全 责任追究机制， 强化权责关系， 改革地方发债审 批制度， 在权责清单制度基础上， 进一步放权、赋 予地方发债的决定权。同时， 应促使中央与地方 财权与事权配置的法治化， 促使其逐步由量入为 出过渡到量出为入； 建立权责一致的地方发债制 度， 完善省级以下地方发债的权力配置， 明确政 府决策责任分级模式， 建立“ 地方政府财政破产 ” 机制， 让责任模式回归到“ 谁借谁还 ”的风险承 担范围之内 ［2］ 。
（二） 增强地方防范化解风险能力， 规范地方 发债行为
一方面， 为了防范化解风险权责相一致， 明确 权限， 严禁政府出具任何形式的担保， 同时中央与 地方之间应法治化防范化解风险责任机制；另一方 面， 应通过地方治理， 促使地方事务真正实现第三 方参与， 缓解地方财政压力， 解决地方公共物品供 给， 根除隐性债务问题； 明确地方治理中各方的权 责， 法定化政府与其他主体参与范围、权利义务， 有效控制地方支出的任意性；为了更好地防范和应 对经济危机， 应通过优化报警体制和自动运行的 机制， 通过法治化， 确保地方防范化解风险权力得 以规范运行， 并促使其更加规范合理。另外， 要通 过法治化保障地方发债制度得以推行。一方面， 应实行地方政府债务约束机制， 将地方发债和具 体支出项目与偿债财源挂钩、经营性收入与财政 收入相分离， 从而增强对地方发债权力运行的规 范。针对地方不断攀升的财政赤字， 应增加预算对支出的控制力度， 将“ 以支定收 ”的原则作为目 前预算编制制度的基本原则， 改变传统的“ 量入 为出 ”原则， 注重对支出的严格管理， 避免地方政 府冲动型投资， 造成财政资金浪费和效率损失， 科学合理地编制预算， 将“ 量入为出 ”与“ 量出 为入 ”结合在一起。另一方面， 应促使地方发债权 力运行法治化， 强化公民监督和中央、各地方人大 的双重约束地方发债行为能力； 有效地促进外在 监督， 强化投资者监督， 增强地方发债公司的控 制；应进一步完善转移支付等制度， 理顺中央与地 方的财税关系， 强化地方隐性债务风险的属地监 管， 使地方财权与财力相一致；严格规范地方政府 的投融资行为， 真正实现地方权责一致。
（三） 健全相关背景制度， 增强风险防控制度设计
一方面， 为了促进地方债券市场健康发展， 应实行投资者风险自负、市场优胜劣汰， 增强地方债 券市场的法治化建设， 通过制度确立地方债券市 场秩序， 在遵循市场一般规律的基础上， 增强地方债券市场运行的法治化建设， 提升地方政府债务 市场的透明度， 强化约束；打破刚性兑付， 遵从对 金融市场规范的一般规律， 由中国人民银行和中 国银保监会负责直接管理， 投资者自行承担因地 方政府破产而导致的损失， 增强金融市场在债务 监督中的重要作用， 形成投资者主动甄别地方政 府融资能力和信用等级的正向激励， 切实发挥市 场的约束作用， 倒逼地方政府规范财政运行管理 并提升透明度；在干部考核和选拔任用上， 应强化 问责， 落实中央“ 严控地方政府债务增量， 终身问 责、倒查责任 ”要求， 并将其加入财政管理绩效指 标。另一方面， 应建立基于税收法定的现代公共财 政制度， 促进财税体制改革， 建立地方政府融资市 场化约束机制， 使人民与政府之间建立一种基于 税的权责关系， 解决地方政府债务问题。并且为了 向市场提供必要的维护公共物品和服务， 应推动 单位财政、建设财政向公共财政转型， 主动限制财 政、地方隐性债务行为等政府经济活动。另外， 为 了使政府与市场间的关系法定化， 应在“ 以支定 收 ”的基础上， 夯实负面清单制度， 增强政府与市 场关系以及秩序的法治化建设， 根据“ 量出为入 ” 而非利润最大化， 促使其具有相对确定的边界， 阻断地方经济体得以形成的财政路径， 增强对地方财政行为的规范。
参考文献
［1］吉富星．地方政府隐性债务的实质、规模与风险研究［J］．财政研究，2018（11）：62-70．
［2］冯果，罗昕．我国地方债务治理的制度检讨与法治化改造［J］．证券市场导报，2019（6）：52-57，77．
关注SCI论文创作发表，寻求SCI论文修改润色、SCI论文代发表等服务支撑，请锁定SCI论文网！
文章出自SCI论文网转载请注明出处：https://www.lunwensci.com/falvlunwen/34798.html
