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摘要：徒善不足以为政，徒法不能以自行。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。 为适应数字经济快速发展、制止资本无序扩张的需要，《 中华人民共和国反垄断法 》(以下简称《 反 垄断法 》)在 2022 年进行了首次修订，反垄断执法机构的权力得到了极大的加强。但由于机构改 革比较频繁，反垄断执法机构的效用没有充分发挥，在具体执法工作中面临人员不足、执法不灵 活、缺乏监管等问题。所以，国家需要从人员配置、执法方式、监管方式等方面对反垄断执法机构 执法进行路径优化， 更好发挥反垄断法保护市场公平竞争的作用。
反垄断执法机构的有效执法对评价反垄断法 的实施效果非常重要，执法质量高，有助于充分 打击垄断行为，有助于在全社会形成尊法守法的 氛围。因此，世界各国都非常重视反垄断执法，要 么设置专门的机关专门负责反垄断执法，要么设 置几个部门协同负责反垄断执法。不论是哪种设 置方式，反垄断执法机构在具体执法过程中都会 遇到不同的问题，需要对其进行优化，使反垄断 执法更加顺畅。
一、反垄断执法权的配置模式
反垄断执法权的配置模式，也就是反垄断执 法体制，可以从横向配置和纵向配置两个角度来 理解。配置模式的不同可以看出该国对反垄断执 法思路和方法的巨大差异，也可以看出不同执法 体制带来的不同执法效果，从而对我国反垄断执 法方式的完善提供有效借鉴。
( 一)反垄断执法权的横向配置模式
反垄断执法权的横向配置指的是在一个政府 内部，反垄断执法权在同级的各个部门之间的分 配，具体可分为单一制模式和联合制模式[1]。单 一制模式是指设置一个机关专门负责反垄断执法 工作，赋予其审查、约谈、处罚、诉讼等权限，权 力高度集中，代表国家是日本和俄罗斯。联合制 模式是指由两个以上的部门共同负责反垄断执法 工作，权力较为分散，代表国家是美国和德国。
(二)反垄断执法权的纵向配置模式
反垄断执法权的纵向配置指的是反垄断执法 权在一个国家的中央政府和地方政府之间的分 配。主要涉及反垄断执法权由中央统一负责还是 中央和地方一块负责以及中央赋予地方多大的执 法权限的问题。
(三)我国反垄断执法权的配置模式
2018 年国家机构调整之前，我国反垄断执法 权的横向配置模式属于联合制，设置国家市场监 督管理总局统一负责协调和指导反垄断工作，由 原国家工商总局、国家发改委和商务部三个部门 分管具体反垄断执法工作。机构改革之后，国务 院组建国家市场监督管理总局，在保留国务院反 垄断委员会的同时内设反垄断局承担反垄断统一 执法，变成了单一制。不同于日本和俄罗斯的单 一制，我国的国务院反垄断执法机构并没有进行 诉讼的权限，权力较弱。我国反垄断执法权的纵 向配置模式一直是中央事权，由国务院反垄断执 法机构负责反垄断统一执法工作，省市级反垄断 执法机构进行反垄断执法需要得到国务院反垄断 执法机构的授权。从近几年我国反垄断机构执法 的情况来看，省市级反垄断执法机构得到授权进 行执法的比例逐渐增高，但主要是针对地方较小 的企业来执法，面对全国性的大企业如某里、某 团涉嫌“ 二选一 ”垄断行为还是由国务院反垄断 执法机构来执法。
二、反垄断执法面临的问题
横向配置模式的联合制变成单一制，同时组建 新的国家反垄断局专门负责反垄断工作，国家反垄 断局不再是国家市场监督管理总局内设的司局级 机构，而变成了为副部级单位[2]，地位得到了提 升。纵向模式依旧保持中央事权，反垄断执法工 作主要集中在中央。级别的提升，权力的集中，表 明国家开始集中解决反垄断执法中存在的问题， 促进市场健康发展。在实际的执法工作中，反垄 断执法机构面临以下几个问题：
( 一)反垄断执法队伍薄弱
根据国务院对国家市场监督管理总局具体人 员编制的规定中可以看到，国家市场监督管理总 局共有机关行政编制 805 名① , 下设 27 个内设机 构，平均每个机构不到 30 个编制。国家反垄断 局从市场监督管理总局独立出来之后，又分设反 垄断执法一司、反垄断执法二司和竞争政策协调 司，现有人员编制远远不能满足反垄断执法工作 需要。我国幅员辽阔，人口众多，具有非常庞大的 市场主体，内地上市公司超过 5000 家，国家反垄 断执法机构和省市级反垄断执法机构很难对如此 庞大的市场主体进行有效监管，更难以对相关垄 断案件进行快速有效细致的核实调查，工作开展 比较缓慢。此外，我国东部地区、中部地区和西 部地区的经济发展差异很大，垄断案件往往又具 有很强的地域性和区域性，需要执法人员有系统 性、综合性的专业知识，才能科学准确、客观、 公正地执法。地区发展的差异增加了统一执法的 难度。最后，当下的垄断案件集中在平台经济中， 其中又以电商平台和外卖平台为典型，平台是在 “ 数据 ”“算法 ”等数字技术的基础之上发展起来 的，关键数据和资料等往往都掌握在平台经营者 手里，“ 数据 ”证据如何固定，“ 算法 ”证据如何 获取，这些都是未来反垄断执法人员的取证难点。
(二)反垄断执法不够灵活
我国反垄断机构执法的方式和一般行政机关 的执法方式类似，主要是依据现有的法律法规， 按照法定的程序行使调查权、处罚权等权力。根 据近几年反垄断执法情况来看，对涉嫌进行垄断 的企业最终的调查结果大都是进行罚款并责令内 部整改，很少有运用口头警告、签订承诺书不再 调查的处罚方式。但是，合理的垄断有利于国内 大型公司扩展海外市场，提高我国的科技创新和 核心竞争力。加之市场是不断变化和发展的，市 场主体的行为方式也是灵活多样的，使用传统的 强制性的执法方法有可能带来效率的损失，具有很大的风险。因此，需要在传统的强制性执法方 式之外，拓展特殊的反垄断执法措施，使反垄断 执法变得更加灵活有效。此外，反垄断执法机构 对《反垄断法 》中的某些制度运用不足，如宽大 制度、承诺制度基本上就是“ 僵尸条款 ”。2021 年国家市场监督管理总局公布年度执法情况，明 确适用宽大制度的只有 2 例垄断协议案件，没有 案件明确适用反垄断承诺制度。一个健康发展的 企业可以解决社会失业问题，可以提供丰厚的税 收，还可以壮大国家整体的经济实力。如果企业 因为同业竞争涉嫌垄断就被处罚到破产，是不利 于整个市场经济发展的，所以需要反垄断执法机 构灵活执法，合理适用宽大制度、承诺制度，给企 业一个“ 改过自新 ”的机会。如果相关制度不能 很好地适用推行，可以考虑对其进行修订，或者 对其搁置换为另外一种能够适用的制度。
(三)反垄断执法缺乏监督
“ 一切有权力的人都容易滥用权力，这是万 古不易的一条经验。”这句话同样适用于反垄断 执法权。从 2018 年机构改革反垄断执法权“ 三 合一 ”， 到 2022 年《反垄断法 》修订增加十几 条条款对国务院反垄断执法机构权限的扩充，再 到 2021 年底国家反垄断局正式成立，我国反垄 断执法机构的权力越来越集中。为了适应反垄断 执法弹性的必然要求，法律赋予了反垄断执法机 构在执法中拥有很大的自由裁量权，但是权力的 存在和运行总是伴随着滥用和恣意[3]。由于反垄 断执法是由拥有国家公权力的反垄断执法机构主 导，反垄断执法机构与相对人在地位、资源、能 力、手段等方面存在巨大差别，相对人处于弱势地 位，其权益容易受到侵害。所以，在反垄断法权 力集中的同时，对其进行有效的监督和约束是非 常必要的，也是反垄断领域贯彻法治原则的基本 要求。虽然我国没有赋予反垄断执法机构进行诉 讼的权力，但是其拥有制定各种垄断标准的权限 和对企业进行处罚范围选择的权限，这些都能决 定一个企业的生死存亡。有权力的地方就会有腐 败，目前国家反垄断局政治地位的提升导致其能 够调动的资源更多样化，加强对其进行针对性的 监督势在必行。
三、反垄断执法的路径优化
《 反垄断法》的修订和国家反垄断局的组建几 乎是同时完成，留给相关反垄断执法机构进行调 整适用的时间并不多，所以在执法中存在问题也 无可厚非。针对反垄断执法机构在执法中存在人员队伍薄弱、执法方式不灵活以及缺乏监督的问 题 ，可从以下几个路径进行优化：
( 一)加强反垄断执法队伍建设
首先，建议国家反垄断局扩充人员编制。人员 的充实是有效执法的前提，这首先在国家公务员 招录中得到了体现。2022 年国家公务员考试中国 家市场监管总局拟招录 33 名公务员，其中反垄断 司局 18 人。这是好的开局，今后几年应积极扩充 编制，使国家反垄断局达到 150 人左右的规模，才 能形成对全国市场的有效监管。其次，加强对执 法人员的理论和实务培训。基于现阶段垄断案件 集中在平台经济的现实，通过聘请专门的专家对 “ 数据 ”的获取、分析、归纳等进行培训，对“ 证 据 ”的取证、保存进行培训，丰富执法人员的设 备等方式来提高执法人员的执法水平，增强执法 人员公平竞争治理能力和水平。最后，进一步推 动反垄断执法权限下放，建议在现有的省级部门 才有执法权限的基础上，赋予市县基层机关部门 反垄断执法权，发挥基层反垄断执法作用，有效 化解力量薄弱与执法需求与日俱增之间的矛盾。 同时，要明确反垄断执法机构的内部人员分工， 对执法资源进行科学配置，减少部门间的掣肘， 最大化发挥执法效能。
(二 )落实“ 约谈 ”制度
我国反垄断执法机构受行政执法传统的影 响较大，传统刚性强硬的执法理念深入人心，反 垄断执法人员多套用传统的行政执法方式，缺乏 灵活性。加之，宽大制度、承诺制度在十几年的反 垄断执法中并没有很好地适用，也没有形成统一 的适用标准，更没有丰富的实践经验和总结，作 用有限。故，改变刚性的执法方式，形成更加灵 活的执法方式要从“ 约谈 ”制度入手。《反垄断 法 》中的约谈指的是反垄断执法机构在对涉嫌垄 断的企业进行前期调查的基础上，为了使其更好 地理解和接受调查结果，对其法定代表人或者负 责人提出劝告性意见及解释，同时聆听相对人的 意见的一种执法方式。约谈是一种相对柔性的执 法方式，其兼具宽大制度和承诺制度的优势，具 有更为广泛的可适用性和更加强大的张力。2022 年 修订的《反垄断法》第五十五条首次明文创设了 约谈制度。接下来需要对该制度的立法精神和目 的进行深入学习，充分总结之前实践中采用约谈 制度取得的经验，使约谈制度更好更快地落实到 反垄断执法工作当中。同时，国家反垄断局及各 垄断司要及时根据实际情况出台配套性的规章制 度，对反垄断约谈制度予以细化，包括反垄断约谈的适用范围、适用条件、适用程序、法律后果等 内容。
(三 )司法机关加强监督和制约
我国实行民主集中制，人民代表大会选举产 生行政机关和司法机关，两个机关之间是分工合 作、相互制约的关系。反垄断执法权越是集中统 一，越是要进一步发挥司法机关对反垄断执法机 构的监督与制约作用。首先，要强化反垄断执法 与司法机关之间的关系，建立法院、检察院与反 垄断执法机构之间的信息披露制度和信息共享机 制，司法机关和行政机关之间要针对反垄断案件 加强沟通和交流，解决分歧;其次，要强化行政执 法和司法的有效衔接，行政和司法是两套系统， 司法机关要依法支持和监督反垄断执法，给反垄 断执法机构各种取证上的便利，法律条文解释上 的帮助，不断促进行政执法标准和司法标准的协 调统一，提升反垄断执法司法合力，使反垄断执 法更加高效、更加有说服力，避免出现同案不同 判的结果;最后，国家可以在规定人民检察院可提 起民事公益诉讼的基础上，进一步构建反垄断行 政公益诉讼。检察机关在国家机构改革之后的工 作重心逐渐转移到公益诉讼上来，通过发挥其法 律监督的职能来维护国家和社会的整体利益。检 察机关权力大，人员充足且专业，可通过抗诉、检 察建议、座谈会等方式要求反垄断执法机构规范 反垄断执法程序，提高反垄断执法的透明度，及 时公开反垄断执法的信息，防止反垄断执法机构 乱作为或者不作为。
四、小结
当下我国正在建设全国统一的大市场，垄断 行为是阻碍大市场成功建立的重要因素。面对垄 断行为，国家应当进一步加强反垄断执法机构 的权力，但同时也要加强司法监管，防止其权力 过大影响反垄断执法。提高反垄断执法效率和质 量，要重视理念的重塑，打破反垄断机构对传统 刚性执法方式的路径依赖，加强对约谈制度方式 的运用，同时加强对反垄断执法队伍的建设，充 分发挥人的主动性和创造性，更好地破除垄断行 为，促进市场经济的健康发展。
参考文献
[1] 缪慧.我国反垄断执法的历史沿革与未来方向 [J].南海法学，2022.6(4)：112-124 .
[2] 胡丽文.国家反垄断局的设置及其功能优化路径 [J].行政法学研究，2023(1)：131-142 .
[3] 游钰.论反垄断执法的司法审查[J].中国法学， 2013(6)：34-45 .
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