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摘要：要发展好普惠性幼儿园，只有依靠依法治教，依靠法律的国家强制力和普遍约束力，发 挥法治固根本、稳预期、利长远的保障和引领作用，才能保障普惠性教育的推行。本文从法运行的 全过程结合教育理论分析普惠性幼儿园推进发展，并提出相应发展路径，切实做到幼有所育和幼 有优育。
党的二十大明确指出，坚持全面依法治国的 理念不动摇，推进多层次多领域依法治理，意味 着要把法治的理论和实践深入到各个领域，尤其 是重点领域，学前教育是我国国民教育体系和终 身教育体系中的起点，对个人的生存与发展具有 长远的影响。现阶段，党和政府着力发展公平且 有质量的学前教育，优化区域教育资源配置，强化 学前教育普惠发展，所以普惠性幼儿园的发展必 定需要通过法律多角度、多维度的保障。本文虽然 仅分析了 H 省的法律保障普惠性幼儿园发展的框 架和路径，但研究结论可以为整个中南地区的普 惠性幼儿园发展提供参考。
一 、法律保障普惠性幼儿园发展的必要性
2003 年我国学前教育事业的发展市场化后， “ 入园难，入园贵 ”的现象普遍存在。2010 年颁布 《 国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以 下简称《 国十条》)，明确学前教育以普及普惠为 主。2012 年以来，我国建立完善了学前教育资助 制度，通过各种政策法规，推进了普惠幼儿园的 发展，但目前学前教育的发展方向仍是巩固现有 发展成果，强化学前教育普及普惠发展，加强幼 儿园质量监管与业务指导。这项任务并不是完成 时，而是进行时。虽然在大环境上，普惠性幼儿园 得到了跨越式发展，但是依旧存在区域发展不均 衡、教育质量较低下、经济落后地区专业教师缺 口大等问题。
“ 小智治事，中智治人，大智立法 ”， 2016 年以后，越来越多学者意识到要善治“ 普惠性学前 ”， 须先有“ 良法 ”， 湛中乐等人(2019)认为政策 法律化利于我国学前教育长远发展，依据法律来 管理教育，规范教育行为，使教育工作走向法制 化、规范化的轨道[1]。2020 年，《 中华人民共和 国学前教育法草案(征求意见稿)》(以下简称 《 草案》)发布，标志着学前教育立法体系的一大 飞跃，越来越多的法律界学者参与到学前教育普 及普惠的规划发展中。从概念上看，普惠性学前 教育属于公共服务体系[2]，普惠性特征是面向大 众、质优、价廉，这与学前教育事业发展的市场化 倾向的特点相悖，在供需失衡的市场背景下，想 要发展好普惠性幼儿园，只有依靠依法治教，依 靠法律的国家强制力和普遍约束力，发挥法治固 根本、稳预期、利长远的保障和引领作用，才能保 障普惠性教育的推行。
二 、普惠性幼儿园目前发展机遇与困境
( 一)普惠性幼儿园发展的机遇
《 国十条》颁布之后，普惠性幼儿园的发展一 直都是国家关注重点，《 中华人民共和国国民经济 和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标 纲要 》中明确提出，继续推进基本公共教育均等 化，完善普惠性学前教育和特殊教育、专门教育 保障机制，布局建设一批高水平师范院校，党的 二十大报告强调重点发展普惠性学前教育。学前 教育的社会关注度明显上升，从教师增长规模来 看，全国幼儿园教师较去年增加了 5.44% ，增幅仅次于特教老师。
整体上，国家层面继续通过相关政策推动普 惠性幼儿园发展，党的十八大以来，国家连续实 施三期学前教育行动计划，推动学前教育取得快 速发展，全国上看，学前三年毛入园率达 83.4% ， 普惠园覆盖率达 76.01%;国家财政予以明显倾 斜，财政系统统筹资金，新建或改扩建公办园， 治理收编城镇小区配套园，补助存量公办园、民 办普惠园建设，有效增加公办园学位 39 万个，普 惠性幼儿园覆盖率提高至 86.48%;各省市纷纷出 台的相关政策内容，从多个维度出台和完善了一 系列法规政策，保障幼儿园学位数量，采取收编 小区幼儿园为公办普惠性幼儿园，同时明确规定 加强普惠园质量监管，加强学前教育师资队伍建 设 ，确保普惠性民办幼儿园办园标准和质量。
(二)普惠性幼儿园发展的困境
普惠幼儿园发展有了长足的进步，但问题依 旧存在。各地方政府对“ 普惠性 ”的解读存在差 异，在政策的制定上比较笼统，学前教育底子薄、 欠账多的基本形势没有改变，资源供需矛盾仍然 突出，全国仍有超过 20% 的适龄儿童没有享受普 惠性学前教育;师资不足、待遇不高是制约学前教 育发展的重大因素，按每班“ 两教一保 ”标准测 算，目前全国专任教师有 52 万人的缺口;幼师的 薪资待遇较低，政府奖补经费标准偏低，民办幼 儿园尤其是普惠性幼儿园的教师离职率高，发展 空间受限。
此外，保教质量的提升困难重重。政府更多 关心普惠指标，而忽视了优质教育质量，对幼儿 园教师管理、教学标准和质量还处于探索阶段， 下发的文件大部分属于原则性、纲领性文件，操 作层面还有待细化;相关的专业考核干部数量太 少 ，无法满足当前的学前教育的发展形势。
在理论层面，普惠性学前教育的施行具有多 跨度、多维度、多方位的特点，需要多元化的分析 视角，尤其是依法治教的大背景下，要依据法律 来管理教育，规范教育行为，使教育工作走向法 制化、规范化的轨道[3]。目前研究内容主要集中 在政策补给路径、教学质量提升等方面，教育学 和法学学科间的渗透交流融合不够，学科融合是 时代发展的必然，目前亟需以法律的思维，将程 序意识和规则意识融合教育学科，促进普惠性学 前教育法律化的政策制定与发展。如何在依法治 教视域下保障普惠性学前教育发展，将是未来五 年的教育领域的重要研究命题。
三 、法律保障普惠性幼儿园发展路径构建与 分析
本文从法的运行全过程结合教育理论分析普惠 性幼儿园推进发展，提出相应策略。普惠性幼儿园 发展总结起来有两个路径(图 1 所示)，分别为： 幼有所育和幼有优育，这两者时间上并没有前后， 而是共同发展、共同推进的关系，涉及内容包括： 幼儿园的规划与管理规范研究、学前教育政策的 全面分析、普惠性幼儿园教学质量、教师培养等。
( 一)“ 幼有所育 ”的发展机制
1.坚守学前教育公益普惠发展方向。普惠幼 儿园的发展建立在以政府为主导的学前教育公共 服务体系基础上，要贯彻习近平总书记关于教育 的重要论述，坚决落实中共中央、国务院关于学 前教育发展的决策部署，完善各有关部门分工负 责、齐抓共管的工作格局，保障学前教育事业健康有序可持续发展，将学前教育列入重大民生工 程，着力推进学前教育普及普惠、安全优质发展。
2.完善学前教育法律体系。目前，关于教育 教师的基础法律框架已经搭建好，《草案》明确保 障学前教育的公益属性、政府责任，着力解决管 理体制、投入体制、办园体制和教师身份待遇政 策等根本问题，说明学前教育立法已取得阶段性成果，还要尽快完善学前教育相关行政法规和规 章，以法律的手段保障学前教育的公益性，全方 面、多维度地促进普惠性幼儿园的高质发展。
3.拓宽学前教育人才队伍渠道。目前在人才 队伍的建设上，秉承科学布局、集团发展、优质 共享的发展理念，创新机制拓宽教师补充渠道， 将县级特岗教师计划指标扩大到学前教育，统筹 使用义务教育学校和幼儿园教师招聘指标，H 省 近 5 年招聘学前教育特岗教师 8000余名，进一步 补充农村幼儿园师资缺口。推动各地多种方式盘 活教师资源存量，近 3 年补充幼儿园教师 6000 余 名。通过岗位的补充，也刺激更多的人去报考幼 儿园教师资格证，为学前教育储备了更多的专业 人才，从而形成了一个良性的循环。
4.完善配套其余法律法规。普惠性幼儿园的 发展并不仅仅是教育领域的单行线发展，也离不 开其余领域的立法工作的统筹发力。比如，H 省 对认定普惠性民办园有明确的标准要求，具体认 定指标、评分细则及底线要求细化，将普惠幼儿 园划分为三个等级，并同步相关政策，推进民办 普惠的幼儿园分类登记工作;2019 年规定将办园 质量完全达标的普惠性民办幼儿园一并纳入生均 公用经费拨款范畴，与公办幼儿园同等对待;2020 年将学前教育生均公用经费纳入了改革范围，确 保包括学前教育在内的财政教育投入持续稳定增 长，保障学前教育专业生源数量和质量;2021 年 修订了相关规划条例，进一步明确配建标准和制 度保障，确保中小学校、幼儿园规划和建设与城 乡发展、人口增长相适应，扩大优质教育资源供 给，对幼儿园的数量进行了统筹规划，为普惠性 幼儿园规划建设提供了坚强的法律保障。在社会 层面，大力宣扬推进普惠幼儿园的理念，鼓励社会 力量兴办民办教育，设立了发展专项资金，用于支 持和鼓励民办幼儿园的发展;2020 年，为纾困帮 扶民办幼儿园，在社会保险减免、房租减免、财政 补助等方面对民办幼儿园予以了帮扶，减少了普 惠性幼儿园的经济压力，从而也间接稳定了幼儿 园收费问题;同时依据《 中华人民共和国劳动法 》 《中华人民共和国劳动合同法》对民办幼儿园的 幼师的薪资进行管理，保证幼师的劳动权益。
(二)“ 幼有优育 ”的保障机制
1.高质量教师培养。目前 H 省开设学前教育 专业的学校有 38 所，政府鼓励普通本科高校开办 学前教育专业，并且大力推动高职师范的发展。 2013 年 1 月至 2022 年 12 月，新建设成 7 所幼儿师 范高等专科学校，不断加强学前教育专业规模，提 高人才培养质量，为社会输送了近十万名高质量的学前教育专业人才。
2.完善的幼师人才管理评审机制。在幼儿园 的教师培训上，H 省规定各市州不低于幼儿园教 职工工资总额(含绩效工资 )的 1.5% 安排培训 经费列入财政预算，幼儿园按不低于年度公用经 费预算总额的 8% 安排教师培训经费，确保所有 幼儿园教师园长均接受五年一周期 360 学时的培 训;同时完善了幼师人才职称上升机制，新的职 称申报评价及管理办法中明确了幼儿园教师申报 高、中、初级职称的基本条件和业务能力水平要 求，适当提高幼儿园高级教师岗位比例，增设了 幼师高级职称岗位。
3.专业的幼儿园教学标准和质量。教育相关 部门持续开展专项治理工作，规范幼儿园保教行 为，根据《3 ～ 6 岁儿童学习与发展指南》，指导各 地开展实验活动，推动开展保育教育规范园创建 活动。支持将幼师纳入农村教师定向培养计划范 围，重点依托省属师范院校以及新升格的幼师高 专学校，为农村公办园、县以下普惠园免费定向 培养合格幼师;财政部门投入乡村教师公费定向 培养计划资金，继续支持新增招生，为农村地区 增加优质师资来源;并将乡村普惠园幼师纳入教 师国培计划范围，逐步实现幼师专业化、优质化。
4.健全完善的监督管理体制。一是收费管理 监督。联合市场监管局加强对过高收费的监管， 进一步细化了对幼儿园收费监管内容，重点查处 收费公示不规范、收费与服务内容不符等问题， 并且畅通 12315 消费维权平台，接受社会监督， 对群众投诉举报幼儿园收费问题与专项检查和 举报发现的违规收费典型案件，依法依规从严处 罚，并予以公开曝光。二是教学质量的监督。可通 过出台专门的办园行为督导评估方案，督导评估 内容以《幼儿园工作规程》为基础，重点为幼儿 园教学质量，发现幼儿园违规问题，及时反馈当 地教育行政部门并督促整改。同时，在幼儿园普 及普惠督导评估中，严格按计划、按标准督促各 地落实普惠性幼儿园覆盖率和公办园在园幼儿占 比，进一步规范办园行为，促进学前教育事业健 康发展。
参考文献
[1] 湛中乐，靳澜涛.新中国教育立法 70 年的回顾与 展望[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2019 (5)：1-9 .
[2] 刘焱，郑孝玲.关于普惠性学前教育公共服务属性 定位的探讨[J].教育研究，2020.41(1)：4-15 .
[3] 靳澜涛.何为“依法治教”之“法”：一个概念的检讨与 拓展[J].教育学术月刊，2021(8)：87-94 .
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