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摘要：行政法是我国重要的部门法，在我国法律体系中占有重要的地位，发挥着重要的作用。 行政法的基本含义，既体现了其是国家一类法律规范和原则的总称，又说明其调整对象为行政 关系和监督行政关系，而非其他别的社会关系。行政法与行政息息相关，行政是行政法的重要内 容，规范行政权是行政法的核心[1]。推进中国行政法治建设进程，就要学好行政法，尤其是要明 确行政与行政权的区别，规范行政组织法、行政行为法、行政程序法、规范行政监督法和行政救济 法， 控制和规范行政权， 保护行政相对人的合法权益， 维护社会公平正义。
党的二十大报告站在新时代的高度，对法治 政府建设赋予时代精神的升华，将法治政府建设 与中国式现代化有机结合起来，并从更深的层次 诠释新时代法治政府建设的全新思路。建设法治 国家要求维护法律的权威性、严肃性、稳定性和 连续性，仅靠民事法的规范是不完整的法治建设 内容，更加需要用行政法发挥调整行政机关甚至 个人权利义务关系的作用。我国民法与其他法律 规范相互支撑，共同构建起我国的制度体系及治 理体系，通过这样的基础性法律规范体系，保证 国家制度和国家治理体系的正常、有效运行，不 断完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理 体系。进入新时代，行政法必须与时俱进，才能促 进我国法治政府建设的进程。
一、行政法中的行政
行政是行政法的规定内容。因此，要对行政法 中的行政有正确的认识，了解行政的概念、特点 及划分 ，区别好内部行政与外部行政。
( 一)行政的概念
行政法上的行政属于公共行政，关键看其利 益属性。从这个意义上来说，行政法中的行政概 念可以作形式意义和实质意义上的分类。
1.形式意义上：普遍认为行政机关的活动皆 属于行政。这种界限的狭隘性就在于，一是缩小 了主体的范围，使得所涉及的主体的范围狭小。 行政活动的主体大都是行政机关，却又不局限于 此，另外还包括法律法规授权的社会组织。二是 对内容范围没有作出明确的规定，导致行政过程 中哪些活动是行政活动，哪些是民事活动，混淆 不清 ，没有明确的范围界定。
2 .实质意义上：顾名思义，就是根据实际活 动的内容来界定是否属于行政。常见的观点和看 法有：
(1)行政即管理。这种看法是把行政简单地等 同于一般的社会管理，认为行政除了包含国家机 关管理活动，还包含社会组织甚至私人企业的管 理活动[2]。基于这样的思考，将行政划分为公共 行政与私人行政。这种将行政等同于一般的社会 管理的说法过于笼统，缺少科学性，不被大众所 认同的理由就在于我们普遍意义上所说的管理， 既包括行政管理，也包括一般的社会管理。无论 是哪种管理，从层次上看有分别，行政管理是指 政务的推行，所属的层次较高;一般的社会管理， 所属的层次偏低，是指事务的执行，它属于管理 学的范畴 ，并不属于行政法所要研究的容。
(2)行政即目的实现。这种观点是把行政看作 是一种实现国家目的的活动，把行政与国家活动 简单地等同起来，其缺点在于无视国家的立法、 司法等其他职能。
(3)行政即国家意志的执行。有的国外行政法 学家将政治与行政分开来谈，认为一切政治制度 只有两种基本功能，那就是国家意志的表现及国 家意志的执行。因为将二者分离，将行政看作是 国家意志的执行，导致出现不能科学、真实反映 政治活动的弊端。
(4)行政除外观点。一些行政法学者，尊崇 三权分立原则，以此为出发点，认为行政是除了 立法、司法以外的其他国家活动。这种观点违背 了定义的逻辑规则，没有将行政的实质内容反映 出来。
综合形式意义及实质意义上行政的概念，我 国行政法学家将这两种概念相统一来阐释行政的 概念，普遍认为行政这一概念，首先是指行政机 关的活动，并用实质意义的行政内容进行补充和 限制。即指明了行政的主体 —— 行政机关，它是主 要主体，但除此之外，还包括法律法规授权的其 他组织。因此，这些也都属于行政法学所认定的 行政主体。在对行政内容的规定上，也仅是局限 在对国家及社会事务进行组织和管理。所以，行 政机关和法律法规所授权的组织及其开展的活动 并不都属于行政的范畴，而是依法对国家及社会 事务进行组织和管理的活动。
(二)行政的主要特征
通过分析行政的概念，能够理解行政是国家 权力机关的执行机关行使国家权力，依法对国家 事务、社会公共事务和行政机关内部事务进行管 理 。因此 ，其相应地具备以下特点：
1 .国家意志性
通过对行政法的学习，我们认识到行政并不 是通常一般意义上的社会管理活动，也不是某一 个人的活动，它是一种国家活动，既然属于国家 活动，它就要执行国家权力机关的意志，体现国 家权力机关的阶级性。
2.执行性
行政主要是以行政机关作为主体的活动。对 于一个国家来说，国家权力的执行机关就是行政 机关，对于国家的要求要严格执行，更好地完成 相应的决策和任务。
3.法律性
行政管理属于法律管理，因此，它必须遵从 依法行政的基本原则。这种法律性具体是从以下 两个方面得以体现的：一是行政活动必须借助于 法律手段;二是行政活动必须受控于法律法规的 制约，保证正确行使权力，保护人民民主。因此， 行政法的法律性，体现为行政法对于行政主体来 说既保权 ，又控权。
4.权威性
既然行政管理活动以国家的名义进行，代表 着国家的意志，那么对于行政机关及其工作人员 来说，其管理行为必须服从于法律，其权威性不 容置疑，其实施必然以国家政权为后盾，以法律 的强制性为保障。
(三)行政的划分
行政有内部和外部之分，这两部分行政构建 起完整的国家行政管理体系。内部行政与外部行 政密切联系、相互促进 ，丰富着行政的内容。
1 .内部行政
对国家和社会事务进行组织和管理是国家行政机关的职能。要达到这一有效职能效果，行政机 关首先要实现对自身有效的组织、管理和调节， 即内部行政。因此，所谓的内部行政，就是指国家 行政机关为了履行对一般社会管理的职责进而对 自身进行组织、管理和调节的活动。内部行政的 特点在于主体与对象都隶属于国家行政系统，其 活动内容涵盖了行政机关之间、行政机关对公务 员、公务员之间、行政机关对属于其所(占 )有 的财物等方面。
2.外部行政
外部行政是指行政机关非自我的管理，意即 对不隶属于它的组织、人员和财物上的管理，它 基于法定的行政管辖关系而发生。其主要内容包 括行政机关对其他国家机关、企业事业单位、社 会团体、公民活动、在中国境内的外国人(外国 组织)及对不属于它所(占)有的财物等的管理。
3 .内部行政与外部行政的区别
内部行政和外部行政毕竟是两种不同的管 理，它们在许多方面有很大不同。
(1)主体的不同。行政主体因管理范围的不 同有内部与外部之分，进行的实施主体不同，内 外部行政分别由内部行政主体、外部行政主体来 实行。
(2)范围的不同。内部行政与外部行政的范 围不同，外部行政范围略大。这一点我们已从二 者的活动内容清楚地认识到，内部行政是管理内 部事务活动，实质上是自身管理;外部行政的范围 大 ，是国家对社会的管理。
(3)规范的不同。行政行为必须受控于一定的 规范才能科学有效地实施。正所谓国有国法，家 有家规，不同的行政要遵循不同的规范。内部行 政要遵循内部行政机关制定的规范;外部行政要 遵循相应权力机关制定的规范。
(4)方式的不同。主要体现在内部行政与外部 行政行为方式上的差异，内部行政行为方式以行 政处分为主要表现形式，外部行政行为主要表现 为行政处罚方式 。方式不同 ，结果不同。
(5)法律效力的不同。不管是哪一种行政，执 行的结果都会产生一定的法律效果，效果作用的 范围、大小不同。内部行政主要是自身管理，对自 身以外的社会组织和成员基本不会产生影响;外 部行政的法律效果是对社会组织产生重要影响。
(6)处理方式的不同。行政的处理方式不同， 内部行政的处理不受司法审查，外部行政的处理 是指行政机关不能“ 自己给自己断案 ”。
二、行政法中的行政权
行政权是行政的核心，行政法的核心即规范 行政权[3]。对行政权有正确的认识，便于行政主体用好手中的权力提供高质量的公共服务，谋好 公共利益。
( 一)行政权的属性
行政权的本质是一种权力，是国家行政机关 或其他特定社会组织，对公共行政事务进行直接 管理或主动提供公共服务的权力。因此，行政权 兼有权利和义务双重性。权利性表现为行政管理 具有效能性、管理性、命令性和能动性;义务性表 现为行政管理具有执行性、公益性、责任性和法 律性。行政权是一个动态发展的概念，其内容随 着社会的发展、时代的变迁而有所变化并表现出 不同。
(二)行政权的特征
权力与权利，虽然一字之差，但意义不同。尤 其是在法学理论上，二者更有很大的区别，也容 易被混淆。行政权属于权力，而并不是权利。权力 是强制性的，它能强制别人服从，为必要性;而权 利是法律所赋予公民个人所享有的某种自由或利 益的可能性。行政权既然属于权力，它就具有不 可处分性，权力主体不可随意放弃或转让自身的 权力 ，否则构成失职。
(三)行政权的内容
在我国，行政权是一种混合权力，由行政立法 权、行政执法权、行政司法权组成。
1.行政立法权。我国行政机关行政立法权的 取得，主要来源于两个途径，即《 中华人民共和 国宪法 》的规定和权力机关的专门授权。
2.行政执法权。顾名思义，就是行政机关实 施具体行政管理行为的权力，主要包括行政处理 权、行政强制措施权、行政强制执行权[4]。
3.行政司法权。即行政机关以裁判者的身份 处理、解决有关行政争议和民事争议的权力。
三、依法行政，规范行使行政权的建议
我国行政法对于行政权的认知和态度随着政 治、经济、文化的发展变化，经历了由护权型到 保权型的演变过程，实现由行政权至上到行政法 至上的历史转变。进入新的历史时期，我国的行 政法夯实了以民主政治为前提、以市场经济为基 础的根基，既体现又保护着社会大多数成员的意 志和利益[5]。这些内容要求依法行政是必然，同 时必须规范行使行政权。只有这样，才能从根本 上促进行政法治体系建设，建设法治政府。基于 此，提出以下建议：
( 一 )牢固树立法治观念
不管是行政机关还是个人，牢固树立法治观 念是时代使然，只有这样，才能奠定依法行政良 好的社会性基础，提供有效的前提保障。随着法治政府建设的深入，我们要把以下的法治观念植 入人心：政府的权力也是依法设立并受法律约束 的 ，行政机关也要依法行政。
(二)发挥政府行政职能
进入新的历史时期，政府要紧跟时代潮流，顺 利做好转型，全面转变职能，从法律角度明确各 级政府机构的地位及职责权限。这是依法行政的 关键所在。以经济职能为例，政府的经济职能要 由管理型转变为服务型[6]，必须依法建立责权一 致、分工明确的政府管理系统，保证做到各司其 职，各负其责。
(三)全面提升行政人员素质
行政人员素质的提升，是时代发展的需要，是 服务型政府的需要，更是依法行政的基本要求。除 了要具备较高的文化素质外，还要具备服务意识， 同时也要具备相应的行政管理素质和法律素质。
(四 )良好的监督
行政权作为一种行政管理手段，与每个人的 生活无时无刻不发生着联系，从出生直至死亡， 我们一直都在与政府打交道，政府的无形之手一 直都存在。如果不进行有效的监督、控制，滥用或 非法使用，便会损害公共或个人利益。行政权只有 合法、公正，才能有良好的效果。因此，只有对行 政权加强监督，才能成为依法行政的有力保障。 因此，要发挥以人大为核心的监督作用，同时， 发挥司法机关的监督、行政机关内部的监督、执政 党的监督、社会的监督等作用。通过完善监督机 制 ，以有效的监督保证行政法治建设健康发展。
依法行政是行政法治的重要内容。使用好行 政权，为公众创造良好的生活环境，为满足公众 对美好生活的追求提供行政上的保护。通过依法 行政，能够规范行政权，更快更好地构建法治政 府[7]。
参考文献
[1] 马怀德.行政法学[M].北京：中国政法大学出版 社，2009：8 .
[2] 曾峻.抓住重点深入推进行政管理体制改革[J].江 南论坛，2008(4)：12-13 .
[3] 朱最新.行政权概念新释[J].武汉大学学报(哲学 社会科学版)，2005(6)：762-766 .
[4] 罗豪才，崔卓兰.论行政权、行政相对方权利及相 互关系[J].中国法学，1998(3)：3-8 .
[5] 姜晓萍.行政法学导论[M].北京：中国人民大学出 版社，2015 .
[6] 湛中乐.法治国家与行政法治[M].北京：中国政法 大学出版社，2002：8 .
[7] 王继.法治政府：中国政府建设的目标[D].吉林： 吉林大学，2012 .
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