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摘要：近年来，伴随着规范行政执法要求的逐步提升，烟草专卖部门基层实践中逐渐反映出罚 没烟草专卖品处置方面的一些问题。文章以拍卖处置为切入点，综合分析罚没烟草专卖品处置尤 其是拍卖处置的执行依据、基层实践以及存在问题， 并针对性提出有关处理对策和建议。
关键词：罚没,烟草专卖品,拍卖,对策
长期以来，罚没烟草专卖品处置一直都是各 级烟草专卖部门专卖执法的重要环节。近年来， 伴随着中国特色社会主义法治体系的全面建立完 善，法治国家、法治政府、法治社会的逐步建设推 进，烟草行业也面临着规范烟草专卖行政执法， 严格防范专卖执法风险，深入提升专卖监管效能， 全力推动烟草专卖治理体系和治理能力现代化的 新形势和新要求。但是，现阶段烟草专卖部门基 层管理实践中逐渐反映出一些地区对罚没烟草 专卖品处置实际重视不够，罚没烟草专卖品整体 处置不力，行业相关规定存在一些管理要求不明 确、实际操作难执行等问题，在一定程度上对烟 草专卖执法工作带来消极影响。本文以罚没烟草 专卖品拍卖处置为切入点，探究现阶段罚没烟草 专卖品处置尤其是拍卖处置的执行依据和基层实 践情况，分析存在的问题及原因，并针对性地提 出有关罚没烟草专卖品处置的对策和建议，以期 对烟草专卖部门更加有效地开展罚没烟草专卖品 处置工作提供借鉴和参考。
一 、罚没烟草专卖品拍卖处置开展情况
( 一)罚没烟草专卖品拍卖处置执行依据
近年来，各地烟草专卖执法部门开展罚没烟 草专卖品拍卖处置事宜的主要依据为 2006 、2007 年国家烟草专卖局制定印发的《关于罚没烟叶的 管理办法(试行)》(国烟法〔2006〕950 号)《罚 没卷烟管理办法(试行)》(国烟专〔2007〕413 号)。《关于罚没烟叶的管理办法(试行)》第 十七条明确规定“ 罚没烟叶的拍卖应由国家烟草 专卖局批准设立的烟草拍卖行进行。持有烟草专 卖许可证的卷烟工业企业、烟草进出口企业、烟 草薄片生产企业可以参加竞拍。非烟叶产区省(自治区、直辖市 )的罚没烟叶，应统一委托烟草 拍卖行进行拍卖 ”，《罚没卷烟管理办法(试行)》 第十七条也明确规定“ 罚没卷烟的拍卖应由国家 烟草专卖局批准设立的烟草拍卖行进行，持有特 种烟草专卖经营企业许可证的地市级烟草公司可 以参加竞拍 ”。上述两个文件都明确提出，罚没烟 叶、卷烟的拍卖应由国家烟草专卖局批准设立的 烟草拍卖行进行，但是在烟草专卖执法部门基层 实践中，据了解，多数专卖执法人员对烟草拍卖 行非常陌生。因此探究罚没烟草专卖品拍卖处置 事项，我们就必须要先对烟草拍卖行进行了解和 分析。
(二)烟草拍卖行历史沿革情况
虽然多数专卖执法人员对烟草拍卖行非常陌 生，但实际上烟草拍卖行很早就已经出现。据查 询，20 世纪 90 年代以前，国家对罚没物品的处置 一直沿用国营商业部门作价收购的方式开展，后来 伴随着改革开放和时代发展，1992 年国务院为切 实规范罚没物品和公物处理，制定发布《 国务院 办公厅关于公物处理实行公开拍卖的通知 》[1]。 该通知明确“ 公物拍卖首先从罚没物品做起， 必须委托当地政府指定的拍卖行通过公开拍卖的 方式拍卖， …… 专营、专卖商品可采取招标或定 向拍卖方式，首先拍卖给有该类商品经营权的企 业 ”。后续，国家烟草专卖局陆续批准了部分省级 烟草专卖局在本省设置烟草拍卖行，并先后制定 印发《烟草拍卖行拍卖规则(暂行)》(国烟专〔 1994〕34 号，已废止)《关于加强烟草拍卖行管 理的通知》(国烟专〔2002〕311 号)。而且根据 有关文件内容和背景资料查询，烟草拍卖行最初 设立实际仅仅为处置走私烟，后续是伴随着专卖监管形势发展，根据国家有关管理规定，扩大到 罚没卷烟和罚没烟叶。
(三)烟草拍卖行实际运行情况
根据有关资料统计，全国只有 10 多个省份曾 经设立了烟草拍卖行，而现阶段仅有个别省份仍 偶有开展罚没烟草专卖品拍卖业务。就当前专卖 监管形势而言，根据《海关总署、财政部、国家烟 草专卖局关于进一步加强海关罚没走私卷烟管理 的通知》(署财发〔2013〕131 号)要求，依法罚 没的走私卷烟，一律实行销毁处理，烟草拍卖行 最初设立的主要缘由已不复存在，而针对罚没卷 烟，各地烟草专卖部门也主要做变卖处理，交由 当地烟草公司统一收购，再加上罚没烟叶的拍卖 流程本身较为复杂，实际执行难度较大，这也导 致多数地区的烟草拍卖行逐步注销或者停止实际 运行。
二 、罚没烟草专卖品拍卖处置问题分析
( 一)罚没烟草专卖品拍卖处置依据方面
对于罚没烟草专卖品拍卖，近年执法实践中 有人提出，根据财政部制定的《罚没财物管理办 法》(财税〔2020〕54 号)第十七条：“ 属于国家 规定的专卖商品等限制流通的罚没物品，应当交 由归口管理单位统一变卖，或者变卖给按规定可 以接受该物品的单位。”其中表明，罚没烟草专卖 品作为国家规定的专卖商品，应当统一进行变卖 处置。但是，该管理办法仅为财政部的规范性文 件，不是行政法规或国务院部门规章，严格意义 上并非强制性法律规定。同时，《 中华人民共和国 烟草专卖法实施条例》(以下简称《烟草专卖法 实施条例》)第四十八条明确规定：“ 人民法院和 行政机关依法没收的烟草专卖品以及充抵罚金、 罚款和税款的烟草专卖品，按照国家有关规定进 行拍卖的，竞买人应当持有烟草专卖批发企业许 可证。依法设立的拍卖企业拍卖烟草专卖品，应 当对竞买人进行资格验证。拍卖企业拍卖烟草专 卖品，应当接受烟草专卖行政主管部门的监督。” 根据该条规定可以明确推导出，罚没烟草专卖品 是允许拍卖的。而且，《罚没财物管理办法》第五 条也明确规定“ 中央有关执法机关可以根据本办 法，制定本系统罚没财物管理具体实施办法，指 导本系统罚没财物管理工作 ”。因此，国家烟草专 卖局作为国务院烟草专卖行政主管部门，完全可 以依照《 中华人民共和国烟草专卖法》(以下简 称《烟草专卖法》)及其实施条例，在参照《罚没 财物管理办法》有关规定精神的基础上对罚没烟 草专卖品的具体处置作出规定，处置措施可以包括变卖处置和拍卖处置等方式。
(二)烟草拍卖行职能定位及存续方面
根据上文所述，罚没烟草专卖品是允许拍卖 的，但这并不相当于我们仍要依托历史上曾经设 立的烟草拍卖行开展有关罚没烟草专卖品拍卖处 置。烟草拍卖行最初设立是在 20 世纪 90 年代， 当时关于罚没物品的拍卖刚刚兴起，很多工作并 不完善，伴随着相关制度规范的逐步建立推行， 我们需要立足新形势新要求，结合行业实际，重 新审视罚没烟草专卖品拍卖处置事宜，而其中的 重点就是要重新审视烟草拍卖行的功能定位和存 续。根据《 国家烟草专卖局关于加强烟草拍卖行 管理的通知》精神，拍卖行必须向国家局申请取 得“ 特种烟草专卖经营企业许可证 ”后，才能从 事烟草专卖品的拍卖活动。而且只有经国家局批 准的烟草拍卖行才能从事烟草专卖品的拍卖活 动。但是，伴随着国家行政审批制度放管服改革 的发展，2015 年 4 月 24 日修订的《烟草专卖法 》 删除了原第二十九条和第三十四条，取消了特种 烟草专卖经营企业许可证的核发，而且按照目前 规范行政许可的有关工作精神和要求，该通知有 关要求可能存在违法设置市场准入门槛增设行政 许可的嫌疑，已与实际工作形势不相符合。个别 烟草拍卖行虽然仅偶有开展拍卖业务，但实际上 仍有可能存在法律风险和舆论争议。
(三)罚没烟草专卖品拍卖处置实际执行方面
现阶段，国家烟草专卖局仅对罚没卷烟(含 雪茄烟)、罚没烟叶(包含复烤烟叶、烟丝、烟草 薄片、烟梗、烟棒、烟沫 )的拍卖处置事项进行了 明确，对罚没卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专 用机械的相关处置并无相关制度规定。而且，上 文已经提到，罚没卷烟(含雪茄烟 )在基层实践 中多采取变卖处置，交由当地烟草公司收购，罚 没烟叶虽然规定非烟叶产区省(自治区、直辖市) 的罚没烟叶，应统一委托烟草拍卖行进行拍卖， 但烟草拍卖行已经多数注销或实际停止运行， 因此相关业务实际开展难度极大，这在一定程度 上也导致了现阶段各地罚没烟草专卖品的处置困 境。正如前述分析，相关规定实质上已经较为陈 旧，如《 国家烟草专卖局关于加强烟草拍卖行管 理的通知》已经下发接近 20 年，而《关于罚没烟 叶的管理办法(试行)》《罚没卷烟管理办法(试 行)》两个文件已试行实施 14 年以上，其文件内 容对比多次修订的烟草行业、拍卖行业有关法律 法规以及烟草行业生产经营、专卖执法实际，已 存在明显差异和脱节问题。
三 、罚没烟草专卖品拍卖处置解决对策
( 一)优化完善制度机制建设
切实依照《烟草专卖法》及其实施条例、《罚 没财物管理办法》等法律法规、制度文件有关精 神，结合基层罚没烟草专卖品处置业务实际，参 照海关、公安等部门，起草拟定“ 烟草行业涉案 物品管理办法 ”，全面明确涉案烟草专卖品从立案 查处到罚没、变卖或拍卖、销毁处置等相关事项的 工作流程、标准，尤其是要建立包含九大品类的罚 没烟草专卖品处置机制，并尽快明确电子烟等新 型烟草制品的有关涉案物品处置要求，切实规范 罚没烟草专卖品的变卖、拍卖等处置事项[2]。与 此同时，加强规范性文件的动态管理机制，针对 持续变化的罚没烟草专卖品管理情况，切实深化 执法调研，在全面权衡的基础上及时调整更新规 范性文件，减少行业文件与现行外部法律法规、 规章制度的冲突，切实保持执法规范的统一性、 实效性、可操作性，为基层单位科学高效处置罚 没烟草专卖品提供坚实基础[3]。
(二)依法明确拍卖处置范围
切实依照《烟草专卖法实施条例》有关罚没 烟草专卖品拍卖所涉竞买人资质条件要求，结合 烟草行业现行有关烟草专卖品生产经营管理有关 制度规范精神，基于烟草专卖批发企业许可证常 见法定许可范围限制，依法明确对罚没卷烟、雪 茄烟以及烟叶产区省份查获的罚没烟叶、复烤烟 叶一般采取变卖处置，仅对非烟叶产区省份查获 的罚没烟叶、复烤烟叶或在特殊情况下对罚没卷 烟、雪茄烟等烟草专卖品适用拍卖处置措施。对 罚没烟丝、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专 用机械等烟草专卖品适用变卖处置，一般不将该 类罚没物品列入拍卖处置范畴，同时明确对执法 机关查获的用于生产假冒伪劣卷烟等烟草制品的 该类罚没物品统一参照《关于加强侵权假冒商品 销毁工作的意见》(打假办发〔2020〕3 号)有关 规定精神，作为“ 主要用于生产或制造假冒或盗 版商品的材料、工具 ”实行环保销毁处理。
(三)规范设置拍卖处置渠道
严格依照《拍卖管理办法》(商务部令 2004 年 第 24 号)第九条第二款有关规定，参照海关等垂 直管理部门，依据规范管理、择优选用的原则， 在行业层面与国家商务主管部门积极会商制定罚 没烟草专卖品拍卖企业的具体资格条件，切实保 证有关拍卖处置工作有法可依，排除潜在风险隐 患。同时，积极推动各省级烟草专卖局依照有关资格条件清单，通过公开招标、竞价、摇珠或者 集体决策等方式，合理确定市场化拍卖企业开展 罚没烟草专卖品拍卖业务，参考有关行业协会依 据国家标准评定的拍卖企业资质等级，结合实际 情况通过综合评价的方式，建立本地区烟草行业 涉案物品公开拍卖企业名单库，完善监督审查机 制，做好企业名单更迭，为基层单位合法合规开 展罚没烟草专卖品拍卖处置提供有力支撑[4]。
(四)严格监督拍卖业务开展
切实依照《烟草专卖法实施条例》有关规定， 对各类拍卖企业开展罚没烟草专卖品拍卖等事 项进行严格监督，重点关注拍卖企业资质和竞买 人资质审查问题，确保有关拍卖事宜依法依规进 行。切实紧抓烟草行业数字化转型重大契机，利 用大数据、人工智能、爬虫检索等信息化手段，对 各类烟草专卖品拍卖信息进行全网监测，对无资 质擅自开展罚没烟草专卖品拍卖业务、不接受烟 草专卖执法部门监督擅自开展罚没烟草专卖品拍 卖业务或未对竞买人进行资格验证的，要依照相 关规定进行行政处罚，并将相关处罚结果抄告有 关主管部门，取消其拍卖烟草专卖品的资格，列 入烟草行业罚没烟草专卖品拍卖服务机构黑名单。
综上所述，在烟草行业立足新发展阶段，贯 彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发 展，推进高效能治理，造就高素质队伍的新形势 新要求下，只有在深入研究梳理烟草专卖基层执 法实践有关罚没烟草专卖品处置问题的基础上， 通过优化完善制度机制建设，依法明确变卖、拍 卖处置适用范围，参照海关等部门规范设置拍卖 处置渠道，并同步严格监督拍卖业务开展，才能 真正有效建立科学高效、规范有序的罚没烟草专 卖品管理处置体系，从而全面提升基层单位罚没 烟草专卖品处置能效，切实保障国家财政罚没收 入，刺激涉烟违法行为查处成果转化，规范烟草 专卖品生产经营管理秩序，全面维护国家烟草专 卖制度。
参考文献
[1] 范干平.公物和我国的拍卖市场[J].中国拍卖， 2022(8)：18-19 .
[2] 周捷.行政执法中罚没物品规范化管理刍议[J].宁 波经济(三江论坛)，2011(3)：19-22 .
[3] 丁锦.新形势下海关涉案财物处置困境及解决对策 探究[J].纳税，2019.13(7)：147-149 .
[4] 宋亚东，官慧君，朱志强.海关罚没物资哪里去? [J].中国海关，2001(2)：30-32 .
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