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摘要：信用体系是经济社会的重要支柱。石油天然气行业关系国家安全、经济发展、公众生活 和社会稳定，是失信惩戒的重点关注行业。近年来，随着《 关于对石油天然气行业严重违法失信 主体实施联合惩戒的合作备忘录 》等文件的出台，为该行业失信惩戒机制的运行提供了指引，但 还存在一些问题。建议从出台国家层面的信用法律、提升失信成本、建立社会信用信息联动应用 机制等方面着手， 完善石油天然气行业失信惩戒机制。
石油天然气(以下简称“ 油气 ”)是人类生产 生活的重要能源，是关系国计民生的重要命脉。 油气事故危害大，发生原因往往与当事企业违规 转包、作业等违法失信行为有关。近年来，国家出 台了一系列举措，大力构建信用体系，发挥失信 惩戒机制在政府行业监管中的作用。但我国油气 行业违法失信现象依然存在，有必要完善失信惩 戒机制 ，维护市场秩序和各方权益。
一、构建油气行业失信惩戒机制的意义
( 一 )完善行业信用体系的需要
加强油气行业失信惩戒，对于营造守法诚信 的行业生产经营氛围，构建以信用为基础的行业 监管模式，优化行业内部资源配置，具有重要意 义。根据国家能源局 2021 年 8 月发布的《能源行 业信用状况年度报告(2021)》， 2020 年油气行业 行政处罚记录 2994 条，较 2019 年增加 2831 条， 增长 17.37 倍;黑名单记录 846 条，较 2019 年减 少 880 条，下降 50.98%;合同违约记录 785 条， 较 2019 年增加 403 条，增长 105.5%[1]。与 2019 年相比，尽管严重失信黑名单数量有所减少，但 行政处罚记录、合同违约记录大幅增长，说明油 气行业信用环境还需持续优化。
(二 )更好从法治层面保障人民生命财产安全 的需要
油气行业安全直接关系到人民生命财产安 全。油气安全事故的发生，往往与相关企业、责 任人员违反法律规定有关。如 2013 年山东省 Q 市 “ 11 ·22 ”中石化某黄输油管道泄漏爆炸特别重大 事故，造成重大人员、财产损失。事故原因是相 关企业未落实安全生产责任、违规违章，相关部门未履行管道保护和安全生产职责、隐患排查治 理不彻底等[2]。构建油气行业失信惩戒机制，是 更好维护群众安全的保障。
(三)建立新型市场监管机制的需要
《 中华人民共和国能源法(征求意见稿)》第 一百零五条规定“ 能源主管部门和有关部门应当 建立能源行业信用体系，构建以信用为基础的新 型能源监管机制[3]”。加快行业信用体系建设， 提高企业违法失信代价、及时清除严重失信市场 主体，有助于营造更加良性竞争的市场秩序，更 好地发挥政府事中事后监管作用、提升监管效能， 降低社会治理成本。
二、油气行业失信惩戒机制的现状分析
( 一 )出台了专门的联合惩戒制度
2017 年 8 月，国家发改委、人民银行、中央 网信办等二十部委针对油气行业严重违法失信主 体，印发了《关于对石油天然气行业严重违法失 信主体实施联合惩戒的合作备忘录》，实施联合惩 戒(以下简称《二十部委合作备忘录》)[4]。该备 忘录明确，加快推进油气行业信用体系建设，对 油气行业市场主体严重违法失信行为实施联合惩 戒，涉及开采、储存、运输、加工、销售、进出口 等多链条。
(二 )明确了联合惩戒工作程序
《 二十部委合作备忘录》明确，油气行业的相 关主管部门，归集整理违法失信信息，定期通过 各层级信用信息共享平台传送信息，并向其他相 关部门推送失信信息。相关部门根据职权范围， 对失信名单内的惩戒对象按照所违反的法律条款 实施相应的惩戒。如对天然气基础设施建设和运行企业未依照规定对管道进行巡护、检测和维修 的，给予警告、责令限期改正等处理。该合作备忘 录对油气行业惩戒对象的公示方式、动态管理要 求也进行了规定。
(三)规定了失信惩戒措施
《二十部委合作备忘录》明确了 39 条失信惩 戒措施。如提高石油勘探开发领域从业限制门 槛，加大天然气管道安全监管监察力度，加强石 油炼制环境保护方面行为的督察，加强成品油 税收征管检查，等等。同时，对每项失信惩戒措 施，都引用了法律及政策依据，区分了惩戒实施 单位，涵盖油气上、中、下游整个产业链。2018 年 以来，国家发改委、能源局等十个部门还部署各 地对炼油领域存在严重违法违规行为的市场主体 实施系列专项整治工作。
三、油气行业失信惩戒机制存在的问题
( 一)顶层设计的信用立法缺位
目前国家尚未出台专门的信用体系管理法律。 油气行业失信惩戒机制的施行，大都依据国家发 改委等部委发布的《原油市场管理办法》《天然 气基础设施建设与运营管理办法》《节能监察办 法》等部门规章，立法层次不高。《二十部委合 作备忘录》就其性质分析，仅仅是在现有法律法 规、规章、规范性文件框架内，根据相关主管部 门职责，对实施油气行业失信联合惩戒的措施、 法律及政策依据进行的梳理，失信惩戒依据的效 力层级不高、刚性约束力不强。
(二)对失信行为的界定及其法律责任还不够 明确
《 二十部委合作备忘录》只是笼统地将违法失 信界定为“ 违反相关法律、法规、规章及规范性 文件规定，违背诚实信用原则 ”。失信行为与违法 行为、违约及违反道德的边界不够明晰[5]。加之 油气行业上游勘探开采环节、中游管道长距离输 送环节垄断程度高，导致对失信主体尚无行之有 效的惩戒手段，惩戒力度也难以把控。现实中，对 油气行业市场主体进行失信惩戒往往是简单的媒 体曝光、通报、罚款、警告，失信成本低，可能会 助长违法失信的侥幸心理。
(三)行业失信惩戒系统与平台不够完善
当前油气市场主体跨地区、跨领域经营已逐 渐成为常态，但不少监管部门拥有各自的信用信 息评价系统，存在信用信息互查壁垒，不能形成 一个部门信息互联互通的全方位信用体系。国家 发改委、人民银行开发的“ 信用中国 ”平台，有 具体模块集中展示联合惩戒、信用研究等信息。 但在信用公示模块下，只有涉金融黑名单公示、 涉电力领域失信惩戒等信息，没有油气行业失信惩戒公示信息，油气行业失信惩戒的社会影响力 不强。
(四)行业协会商会的主体信用管理作用发挥 不够充分
在市场失信行为规制中，行业性惩戒作用突 出[6]。当前，石油、天然气行业失信评价工作主 要由发改等政府主管部门开展，失信联合惩戒由 政府机构力量推动，中国石油企业协会、中国天 然气行业联合会尚未出台专门的油气行业信用管 理公约、章程、倡议书，在行业信用信息采集管 理、评价管理、结果运用管理等方面的协调、监督 作用发挥不够。
(五 )失信惩戒法律救济机制还不健全
尽管 2019 年 3 月，国家能源局印发了《能源 行业市场主体信用修复管理办法(试行)》，对能 源行业市场主体不良信用信息修复程序进行了规 定，但该办法对除能源局以外的其他联合惩戒主 管部门无约束力，且失信主体只能向能源系统申 请信用修复。对失信者在受到联合惩戒并承担法 律责任后，其信用应通过何种法定途径、程序申 请修复，信用修复机关何时受理等行业统一、各 方共同遵守的信用修复机制尚不健全。
四、油气行业失信惩戒机制的完善原则
( 一 )惩戒法治原则
市场主体坚持诚信原则不仅仅是道德层面的 问题，更是法律层面的问题。只有对信用缺失的范 围与界线进行清晰的界定，才能进行有针对性的 规制。因此，应从立法角度将严重违法、严重违约 行为纳入失信惩戒范围，使失信主体得到应有的 惩罚。由于油气行业市场主体之间存在多重的法 律关系，所以失信惩戒的立法工作要结合现实情 况，不仅需要有专门的立法来规范和调整失信行 为，也应有其他法律法规的协助共同发挥作用。 同时，应明确权力机关失信惩戒的权力边界，根据 不同性质、类型的失信行为，明晰失信惩戒实施 单位、采取的惩戒措施以及惩戒实施程序，既要 避免权力机关因权责不清而不作为，也要避免权 力的滥用。
(二)各方参与原则
油气行业失信惩戒目前主要靠政府部门间协 同共管，各行业协会、社会团体以及社会公众的参 与力度还不够，影响惩戒的范围、广度和效果。需 要社会公众、社会团体以及行业协会积极行使监 督权、参与权。如健全社会信用管理框架，完善 统一的社会信用管理平台，通过各地区、各部门、 各领域的信息实施流动，发挥联合激励、联合惩 戒的效果;鼓励社会公众举报油气行业市场主体的 严重失信行为;发挥行业等社会组织的作用，引导行业组织完善行业信用承诺、信息采集、黑名单 发布、信用修复等信用管理制度。
(三 )惩戒效率原则
信用体系形成周期长，保持有难度，破坏却很 容易。如果对失信的市场主体无法进行快速高效 的惩戒，可能会产生破窗的示范效应。一方面， 社会信用信息数据库要全面搭建起来、高效利用 起来，保障数据提取比对效率，保障监管效率; 另一方面，油气行业各个行业主管部门，相关司 法部门也要加大惩戒力度，形成有效震慑让市场 主体不敢失信，形成快速应对机制让市场主体不 能失信，加大失信成本、拓宽守信激励途径让市 场主体不想失信。
(四)双向激励原则
激励分为正向激励和负面激励。正向激励主 要是传导守信的示范效应，对诚信市场主体，实 行程序上的绿色通道、优先办理、简化手续，实体 上的放宽准入、采购优先级、贷款优惠等激励措 施。负面激励一方面是对失信主体提供必要的限 制、惩戒措施，让失信者付出代价，保持市场秩序 的正常、有序运转;另一方面是按照惩戒与过错相 当的尺度，在黑名单之外，建立定期清理制度和 相应的信用恢复机制，让失信主体有改过自新的 补救机会[7]。守信激励与失信惩戒，共同构成信 用体系建设的一体两面。
五、完善油气行业失信惩戒机制的对策
( 一 )出台国家层面的信用法律
建议尽快出台国家层面的社会信用立法，规 范和细化社会信用信息分类与归集范围、信用有 效奖惩、信息共享平台管理、信息主体权益保护、 信用信息运用领域等事项。制定失信法律责任制 度，明确失信惩戒属于行政处罚措施的一种，提 升失信惩戒的正当性与合理性，满足油气等行业 的行业治理、日常监管、市场发展等切实需求。
(二)加大奖惩力度，提升失信成本
一方面，实施“ 信用 + 风险 ”监管，提高失 信成本。各主管部门应建立油气行业市场主体信 用分类监管制度，依据行业市场主体的信用分类 等级，确定相应的监管频次、措施。另一方面， 实施有幅度、有差异的信用激励政策，对不同等 级的市场主体实施差异化的审核时限、报送资料 要求，让油气行业守信主体获得更多的正向激励 反馈。
(三)建立社会信用信息联动应用机制
建立并完善全国统一的信用信息与失信惩 戒平台，打破信息孤岛。建立失信惩戒效果定期 通报反馈机制，充分利用各种渠道，做好宣传报 道，形成正面激励和反面警示的双向合力。鼓励有关行业组织完善油气行业信用等级评定、白名 单和黑名单制度，加强行业自律和诚信建设，并 及时将行业信用信息提供给政府部门、金融机 构等参考使用。
(四 )完善信用修复机制
建议出台具有普遍约束力的油气行业市场主 体信用修复管理办法，准确把握纳入、撤出失信 名单的条件，确保公布和撤出公布的失信主体信 息“ 不多、不漏、不错、不迟 ”，经得起监督。健 全信用修复机制，明确纠正、屏蔽、删除、撤销等 信用修复途径[8]。同时，在信用信息与失信惩戒 平台下专门开设信用恢复公示专栏，及时公示失 信惩戒退出名单。
六 、结语
信用体系建设中，“ 信 ”是基础、是依据， “ 用 ”是目的、是手段。失信惩戒机制是行业政 府监管体制的重要组成部分，油气行业失信惩戒 机制的完善，首先，要从健全信用立法的角度出 发，加快国家信用法律体系建设，将油气行业信 用管理、失信惩戒纳入统一的信用立法轨道;其 次，考虑油气行业的特殊性质、特殊地位、特殊行 业业态、特殊监管方式，精准施策，充分发挥主 管部门、行业协会商会、社会公众以及市场参与 主体本身的作用，提升失信惩戒的针对性和影响 力;再次，要充分依托现代信息技术手段，搭建、 完善统一高效的信息管理运用平台，实现信息无 缝共享、失信快速惩戒、信用有序修复;最后， 要加大失信惩戒结果在行政、民事、商事领域的 应用力度 ，推动油气竞争市场的完善。
参考文献
[1] 国家能源局.国家能源局发布《能源行业信用状况 年度报告(2021)》[R/OL].(2021-08-04)[2022- 12-09].http：//energylaw.chinalaw.org.cn/portal/ article/index/id/3173.html .
[2] 张子涵.“11 ·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸 特别重大事故[J].现代班组，2020(2)：29 .
[3] 国家能源局.国家能源局关于《中华人民共和国能 源法(征求意见稿)》公开征求意见的公告[J].电力 设备管理，2020(4)：16-25 .
[4] 《招标采购管理》编辑部.石油天然气行业将对严重 违法失信主体实施联合惩戒[J].招标采购管理 ， 2017(9)：7 .
[5] 贾茵.失信联合惩戒制度的法理分析与合宪性建议 [J].行政法学研究，2020(3)：95-108 .
[6] 姚一凡.市场失信行为行政性惩戒之探[J].行政与 法，2022(4)：85-92 .
[7] 张安忠.完善我国失信联合惩戒机制的思路及对 策[J].中国经贸导刊(中)，2020(3)：8-11 .
[8] 周建超.论失信联合惩戒中的信用修复机制[J].江 西广播电视大学学报，2022.24(2)：57-63 .
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