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摘要：行政协议具有行政性和契约性的双重特点， 因此在司法审查中也需要坚持双重审查的 司法审查原则。本论文拟通过法价值视域对“A 县某鹏金属精密铸造厂诉 A 县人民政府搬迁行政 协议案 ”进行研究，分析双重审查原则的法学基础和司法实践的必需性，指出该原则适用于行政 协议审查所蕴含的法价值。并探讨双重审查原则存在的行政本位审查逻辑不能满足人民利益、协 议有效性审查缺失有损公正、有效性与合法性审查未协调运作的司法适用现状，可以采用厘清合 法性审查的逻辑、明确协议有效性的审查、实际融通有效性与合法性审查的方法完善，希冀以此 实现该原则的真正价值。
关键词：行政协议,司法公正,双重审查原则
经法定程序设立的 A 县临港经济区管理委员 会(以下简称临港管委会)，为了实现对 A 县某 鹏金属精密铸造厂(以下简称某鹏铸造厂 )拆 迁补偿的目的，于 2015 年委托 H 市某新资产评 估有限公司对某鹏铸造厂进行资产评估，并出具 《 资产评估报告书》。后临港管委会与某鹏铸造厂 约定，临港管委会按货币形式安置，搬迁补偿总 额合计 1131650 元，并签订《企业搬迁补偿协议 书》。2017 年 7 月 12 日，某鹏铸造厂提起诉讼，请 求判令被告 A 县人民政府作出的《企业搬迁补偿 协议书》的具体行政行为违法应予以撤销，并责 令被告依法与其重新签订拆迁补偿协议。2019 年， 历经三年的“A 县某鹏金属精密铸造厂诉 A 县人 民政府搬迁行政协议案 ”终于落下了帷幕，最高 人民法院也将该案例列为指导性案例。此中，最 高人民法院指出行政协议须经过严格的“ 司法审 查 ”， 即人民法院审理行政协议案件时，既要审 查行政机关签订行政协议行为的合法性，又要审 查行政协议的效力。同年，最高人民法院颁布了 《 最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题 的规定》(以下简称《规定》)，进一步确立了双 重审理的行政协议司法审查原则。然而，上述司 法审查原则在实践中并未体现出其应有的真正价 值，通过分析可发现仍有行政本位审查逻辑不能 满足人民利益、协议有效性审查缺失有损公正、 有效性与合法性审查未协调运作等问题。在此背景下，本论文拟通过对双重审查双重裁判的适用 进行研究，分析其当前存在的问题，并针对上述 问题提出改善建议，从而为落实该原则提供理论 基础 ，以期实现审查的合理性与科学性。
一、双重审查原则概述
行政协议是政府与个人的协议，行政协议中 既包含行政机关实施的具体行为，又有合同双方 平等、意思自治的深刻内涵，其蕴含着公法与私 法的内容。正因这种双重性，审判机关在审理该 类型案件时应遵循双重审查原则。即在具体的审 查过程中，不仅应关注行政协议的有效性，还应 关注行政协议行为的合法性。
( 一)双重审理原则的特征
“ 行政协议既兼具公法与私法的特性，也蕴含 着公法与私法的矛盾。”[1] 因此，双重审查原则的 特征主要表现为以下两点：首先，审查行政协议的 契约效力性。行政协议具有合同的外观形式，这 就使得行政协议必须要满足合同的生效要件，除 此之外，存在严重、明显违法行为的当然无效。其 次，审查签订行政协议行为的合法性。行政协议 的订立主体具有特殊性，即一方为行政机关，那 么订立、履行、变更、解除行政协议等行为系行政 机关实施的行政行为，其必须符合法律规定。同 时，还要求行政协议实施的程序与协议内容必须 合法。
(二 )立法变迁
20 世纪 80 年代，新中国第一部《 中华人民共 和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)中 并没有把行政协议纳入行政诉讼的受案范围。1989 年《行政诉讼法》第二条规定，当事人可以就其 认为的行政机关及其工作人员的具体行政行为侵 犯其合法权益的情况向人民法院提起诉讼。1991 年《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和 国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(已废 止 )中也对具体行政行为进行了解释。但是笔者 认为，根据当时的《行政诉讼法》和相关司法解 释，表明了具有双方性的行政协议在立法者眼中 并不属于具体行政行为，因此便被排除在行政诉 讼的受案范围之外。直到 2014 年修订的《 行政 诉讼法》，其中第十二条关于受案范围规定了当 事人可以对行政机关不依法、未按照约定履行协 议或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房 屋征收补偿协议提起行政诉讼，才标志着行政协 议概念的首次出现。该条文将行政协议的合法性 定为司法审查的主要目标。但是，各级法院仍然 存在一些偏差，很多地方法院把行政协议当做民 事合同来处理，法律依据也是《 中华人民共和国 民事诉讼法》(以下简称《 民事诉讼法》)、《 中 华人民共和国民法典》(以下简称《 民法典》) 等，这显然违背了《 行政诉讼法》的立法目的。 直到 2019 年《 规定》的颁布实施，其在一定程度 上完善了行政协议在立法上的缺陷和不足，同时 确立了双重审查原则在行政协议司法审查中的指 导作用。这一完善，是建设中国特色社会主义法 治国家、法治政府、法治社会的重要推力，是提 升国家治理体系和治理能力现代化的关键一招。
二 、法价值视域下的双重审查原则
浅析双重审查原则，通过法价值的视角，能够 清晰地发现该原则适用于行政协议司法审查背后 所蕴含的以人民利益为导向的公平正义。其具体 表现为“ 混同契约 ”学说指引公正立法与满足司 法实践的必需，进而实现发挥法治在国家治理体 系和治理能力现代化中的积极作用。
( 一)“ 混同契约 ”学说指引公正立法
行政协议的外在表现形式在立法上符合“ 行 为说 ”的主张，但在处理赔偿、违约等事项上又 蕴含着“ 合同说 ”的解决思路，因此，引入“ 混 同契约 ”的概念无疑为解决行政协议的司法审查 提供了一种新的解题思路[2]。灰色地带存在于私 法合同与公法契约中间，公法关系的合同是否间 杂私法关系完全取决于双方当事人的同意。公法 关系被添加到私法关系中，就是“ 混合契约 ”，无 论涉及多少。如果我们承认这种混合形式，就可以找到公法和私法之间最大的共同点，然后证明 行政协议是合理的。既然基于“ 混同契约 ”的行 政协议是合理的，《规定》采用双重审查原则正是 基于这一思路的产物。其可以充分反映人民的利 益和意志、体现社会的公正原则和标准。
(二 )满足司法实践中的必需
双重审查原则作为第二性规则，无时无刻不 在指引着第一性规则在司法实践中的适用。具 体而言，首先，该原则是符合我国现行法律规定 的，《规定》第十一条第一款与第十二条第二款分 别规定了合法性审查与有效性审查的具体内容; 其次，行政法与民法有着共同之处，民法与行政 法在法律概念和法律原则上具有高度重合性;最 后，该原则对实质性解决行政协议纠纷具有重大 价值，仅运用制度上设立的合法性审查并不能实 现实质上的公平正义。综上所述，根据我国司法 实践中对于行政协议司法审查的必需，采取双重 审查原则是合理的。通过双重审查原则，公正地 解决涉及行政协议的诉讼纠纷，使得各级法院提 供高质量的“ 司法产品 ”，满足人民群众对公平正 义的期待。
总之，在法价值的视域下，双重审查原则可以 满足审查公权力在私法领域的适用，同时也能保 障人民群众的权益并满足人民群众对公平正义的 需求。
三、双重审查原则的适用问题与完善
在法价值视域下，双重审查原则能够较好地 保护公权力与私法交叉领域的人民群众利益，实 现公正的司法裁判。但这并不表明双重审查原则 在司法适用过程中就如无瑕璞玉般，不存在一丝 瑕疵。笔者认为，矛盾是普遍存在的，发现问题并 及时纠正完善，仍然可以达到双重审查原则最初 的目的 ，进而真正实现法的公平正义。
( 一)双重审查原则的适用问题
双重审查原则符合行政协议的内在要求，在 行政协议的司法审查中也具有一定的合理性。然 而，在观察研究中不难发现，该原则在适用中还 是存在着诸多问题。
1.行政本位审查逻辑不能满足人民利益
“ 缔结行政合同的目的在于满足某种公共利 益，在公共利益所需要的范围内，行政主体对于 合同的履行必须具有特权。”[3]而这种行政权力 至上的审查逻辑，会使得双重审理中的合法性审 查出现偏差，从而导致该原则的必然失效，进而 导致公权力在私法领域无限制地扩张，给国家利 益造成巨大损失的同时，还会因补偿或赔偿难以 衡量而使相对人利益受损。
2.协议有效性审查缺失有损公正
行政协议的双重性决定了在审理案件时会涉 及民事相关法律法规，虽然《行政诉讼法 》以及 《 规定》当中有关于对协议有效性的审查规定，即 《 行政诉讼法》第一百零一条第二款：“ 本法没有 规定的，适用《 民事诉讼法》的相关规定。”但具 体如何适用，则无明确规定。这样一来，就使得在 审理行政协议案件时很难把握适用民事法律的尺 度，而且不同法院的适用标准不一致，就极易造 成法律适用的随意，终将会带来同案不同判的情 况大面积出现 ，影响司法公信力。
3.有效性与合法性审查未协调运作
双重审查的行政协议审查原则之所以不能协 调地发挥其应有之作用，是因为前文所述的行政 本位审查逻辑不当以及协议有效性审查缺失明确 性的客观存在，将会导致法院在采用双重审理原 则去审查行政协议时会出现合法性与合约性审查 存在冲突的情况。同时，在司法实践中因为《行 政诉讼法》与《 民法典》之间的隔阂，而使得审 理时采取的判定标准不同又将会导致不同的结 果产生。
(二)双重审查原则的完善
综上所述，笔者认为对待双重审查原则，应辩 证对待其存在的问题，寻求科学的方法弥补其适 用的不足。然而，任何制度的完善都是一个漫长 而又艰辛的发展过程，不可能是一蹴而就的，双 重审查原则亦是如此。正因如此，笔者提出以下 完善建议：
1.厘清合法性审查的逻辑
厘清合法性审查的逻辑，其要求就是要树立以 监督和制约行政职权的行使为中心的审查逻辑。首 先，要树立监督和制约行政职权的行使的思路， “ 不仅审判机关能监督和制约行政机关行使行政职 权，立法、监察、检察机关亦可，即使协议相对人 也可在行政职权的行使过程中对行政机关进行监 督和制约 ”[4]。其次，认定行政协议的标准必须 要有法律依据。权利与义务关系在行政法调整的 范围内性质特殊，因此在行政法中并没有明确的 法律规范权利与义务，其内容在行政机关行为过 程中产生并确定，行政机关“ 为了履行法定职责 而约定的协议内容，可以被自然推定为行政法上 的权利义务内容 ”[5]。明确审查的思路逻辑，就 标志着双重审查原则的合法性审查问题得到了良 好的解决。
2 .明确协议有效性的审查
明确协议有效性的审查主要分为以下两个关 键点：首先，既要审查协议的有效性，又要审查实际履约结果。“ 如果按照学界观点只审查是否合 约，但判例中多数合约性审查是强调运用民事法 律规范审查契约效力性。而如果只审查契约效力 性，那就会忽略协议中合意性，遗漏了审查协议 是否如约履行这一传统契约审查模式 ”[6]。其次， 要建立以民事法律规范审查的标准。采取以民事 法律规范审查的标准，法院就能够依据实际情况 审查合同的效力性或者实际履约结果。
3.实际融通有效性与合法性审查
实际融通有效性与合法性审查，关键在于要 融通行政性与合同性的法律规范，开展比例原则 的审查。首先，在双重审理时，合法性审查的“ 无 依据则无效 ”和有效性审查的“ 违反法律法规即 无效 ”可能会存在适用冲突的情况，因此就需要 明确二者的适用规定，两者同时适用将会达到预 期的法律效果。其次，民事法律规范确定行政协 议的审查程序，行政法律规范明确行政协议的内 容范围。“ 若行政性法律规范和合同性法律规范融 合，便可兼顾行政与合同，确定行政机关解除协 议的标准，即审查者将相应的事件与国家或社会 公共利益的损害相联系，权衡协议当事人利益， 满足双重标准。”[7]
总而言之，对行政协议的司法审理要坚持双 重审查原则。这是由其背后蕴含的法价值所决定 的，这意味着，要鉴别审查部分的属性，遵循不 同法律规范去解决，行政法和民法各司其职。虽 然其在目前遇到了前进道路上应有之挫折，但是 这并不妨碍学界运用“ 解释论 ”的方法改进其适 用现状。因此，《规定》也许能让学界更快形成 共识，蹚过这片理论的“ 泥潭 ”， 以期真正实现 正义。
参考文献
[1] 金龙君，魏铭.行政协议的司法审查困境及其出路 [J].行政与法，2021(10)：94-106 .
[2] 余凌云.论行政协议的司法审查[J].中国法学， 2020(5)：64-83 .
[3] 王名扬.法国行政法[M].北京：北京大学出版社， 2016 .
[4] 杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京：中国人民 大学出版社，2007 .
[5] 余凌云.行政协议的判断标准 —— 以“亚鹏公司 案”为分析样本的展开[J].比较法研究，2019(3)： 98-115 .
[6] 朱文清.行政协议合法性与合约性审查实证研 究——基于 31 份判例分析[J].长沙民政职业技术 学院学报，2021.28(2)：50-53 .
[7] 金龙君，魏铭.行政协议的司法审查困境及其出路 [J].行政与法，2021(10)：94-106 .
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