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摘要：伴随着经济社会的不断发展，国家对法律的重视程度逐渐提高，传统法律法规中制定的 内容与当下社会发展出现了诸多不相适宜的情况，迫切要求对现有的司法审查做出调整。本文从 行政协议本质属性以及法律规范体系原理出发，充分参考相关文献并结合笔者自身的工作经验， 首先分析了行政协议中“ 行政性 ”与“ 协议性 ”的关系，以及行政协议司法审查的具体标准，并 在此基础上进一步深入探究行政协议司法审查法律的有效适用路径。
2019 年 12 月，最高人民法院印发了《关于 审理行政协议案件若干问题的规定 》( 以下简称 《 审理行政协议规定》) 对行政机关的行政管理 职能提出了更高的要求。行政协议作为行政法律 较为常见的管理手段，与传统行政行为相比其最 突出的特点在于参照了私法中平等协商的原则， 有效提高了公民参与法治社会建设的积极性，使 其以高度的热情充分参与到其中。行政协议要求 行政部门在特定时期采取特定的手段，充分借助 私法主体中资金、人才、技术以及管理经验等多 方面的优势，力求为社会与公民提供多样化、专 业化、科学化的公共服务，满足公民多元化的需 求。在现有的行政协议下，政府为市场适当让渡 部分管理职能，改变了传统强制性、命令性、指导 性的行政方式，逐步发展为沟通、协商的行政方 式。在经济社会发展的不同阶段，法治社会建设 的侧重点各有不同，在新经济形势下重点强调行 政行为的可接受性、专业性与高效性，因此柔性 的行政协议逐渐出现在大众视野中。但是由于行 政协议既具有行政性又具有私法上的协议性，因 此有必要对行政协议司法审查法律适用问题进行 深入探究。
一 、行政协议中“行政性 ”与“协议性 ”的 关系
在《 审理行政协议规定 》第一条规定中明确 指出，所谓行政协议即指行政机关为高效实现预 期管理目标，通过正规途径与公民、法人或其他 组织协商签订的协议，这一协议内容具有行政法上的权利义务。这一界定充分说明了行政协议中 “行政性 ”与“协议性 ”紧密相连的关系，因此有 必要对二者之间的关系进行深入探究，这是行政 协议司法审查的重要基础。理论界和实务界在界 定行政协议的识别以及法律等问题方面存在着较 为明显的分歧，从认识方法论和唯物辩证法的角 度来分析，行政协议的“行政性 ”和“协议性 ” 是一个矛盾体的两个不同方面，二者虽然紧密相 连、不可分割，但是仍然存在着主次之分。行政协 议的“行政性 ”是其区别于其他民事协议的突出 特征，行政协议的“行政性 ”主要表现为以下几 个方面：第一，协议的缔结会受到特定行政程序 的制约;第二，缔结出于行政主体为实现特定的 公共目标;第三，协议内容与行政机关的职责紧 密相连;第四，行政出于维护公共利益的目的， 拥有“行政优益权 ”等权限 [1] 。
行政协议的“行政性 ”与“协议性 ”相辅相成，不可分割，二者缺一不可。与传统行政机关单 方面做出的行政行为不同，行政协议是建立在双 方合作基础上的，缺乏任意一方的合作都无法构 成完整的行政协议。行政协议虽然与传统的民事 协议存在着显著差别，但是二者之间仍然有一些 相同的特征。行政协议的“协议性 ”主要表现为 以下几个方面：第一，协议从缔结到成立需要协议 双方意见始终保持一致;第二，协议的内容不能仅 局限在公共利益与行政职权的范围内，而是要兼 顾双方的利益与意志;第三，协议双方在一般法律 关系层面要同时体现“平等性”， 并在“平等性 ”的基础上进一步追求对等性;第四，若是协议双 方出现争议，解决过程与解决方法要同时适用公 法规则与私法规则等。正是由于行政协议在“行 政性 ”和“协议性 ”上可以实现高度统一，才能 进一步决定行政协议案件司法审查的特殊性，这 一特殊性不仅包括审查的“特殊方式”， 还包括 与之相关的“ 合约性 ”审查 [2] 。
二、行政协议司法审查标准
作为行政协议司法审查的核心内容，审查标 准的重要性不容忽视，关于行政协议的审查标准 主要探究如何将合法性、合理性以及合约性等 原则有效应用到行政协议的审查中。在合法性 审查原则中，传统依法行政原则与行政协议的 容许性原则之间经常会出现矛盾问题。有学者曾 提出，审查行政协议时，应充分尊重行政协议的 双重属性，其中针对行政协议的合法性适用行政 法律法规与民事法律规范进行审查，针对行政协 议的合理性与合约性时，具体审查可以进行适当 延伸，最大程度保障原告的诉讼请求。当涉及行 政主体的“行政优益性 ”以及特定义务方面的内 容时，应从合法性的角度出发对其进行审查;而 涉及协议方面的内容时，应从合理性的角度出发 进行审查;当涉及协议义务、协议权利以及承担 责任方面的内容时，应从合约性的角度出发进行 审查。当法院依照传统行政程序对行政协议案件 进行审理时，若是仅以合法性为标准，势必难以 顾及协议内容以及当事人违约行为的审查;若是 司法审查仅依据民事程序并以合约性作为唯一标 准，将会对国家和集体的公共利益带来十分不利 的影响 [3] 。
为有效解决行政协议长久以来存在的争论， 有必要结合实际情况建立多元化行政协议司法审 查标准。第一，针对行政协议中行政主体的缔约 权、制裁权、监督权、行政主体行政行为等内容， 应以合法性为主要审查标准，保障行政协议的法 律性原则;第二，针对行政协议中与条约、履行有 关的问题时，应以合约性为主要审查标准;第三， 与其他传统协议相比，行政协议具有“约定 ”和 “法定 ”的双重属性，实现了依法行政和契约自 由的高度统一，这就要求法院对行政协议进行审 查时，必须率先审查其合法性，确保不存在滥用 权力、乱用权力的问题，进而审查其合约性，最 大限度保障协议双方的合法权益，最后通过合理 性审查避免行政机关通过行政协议的方式兜售公 权，危及国家利益以及公民的利益 [4] 。
三、行政协议司法审查法律适用治理对策
( 一 ) 拓宽行政协议纠纷救济途径
行政协议在缔约过程中，会有针对性地规划未 来一段时间内可能会遇到的多种情况，并采取有 效的措施予以应对。但是在实践过程中，行政协 议仍会出现多种预料不到的特殊问题，针对行政 协议纠纷中出现的多种问题，现有行政救济路径 的弊端日益凸显，难以满足行政机关与行政相对 方的实际需求，鉴于此，有必要不断拓宽行政协 议纠纷救济路径，提高解决行政问题的针对性与 全面性 [5] 。对于行政机关而言，若是行政协议相 对人不按照标准要求履行相关义务，行政机关主 要有两种救济方法可以选择，一是向人民法院提 出申请，请求非诉执行;二是批准行政机关采取强 制的手段执行。对于行政协议相对一方而言，若 是在行政协议履行过程中行政机关凭借“行政优 益权 ”的优势，单方面对协议作出变更甚至解除 协议时，必须要对没有过错的行政相对一方做出 补偿，具体补偿要以单方面解除、变更的一方对 另一方造成的损失为主要根据。在具体纠纷解决 过程中，行政机关可以选择协商的处理方式，要 求与协议另一方的当事人进行协商，可以选择终 止或变更原始协议，也可以与其他主体重新签订 有效的行政协议。在这个过程中需要注意，若是 在商讨过程中行政机关对另一方做出了威胁、欺 骗、故意隐瞒等严重行为，进一步阻碍了行政协 议的预期目标难以顺利实施，行政相对一方可以 主动寻求法院或其他机关的救济，确保自身合法 权利不会受到侵害 [6] 。
( 二 ) 不断健全审判依据的法律适用
行政协议案件适用的法律规范存在着“跨部 门 ”特点，因此在实际审查过程中，并没有明确 的法律条文对其作出规定，也正是这一局限导致 了审判依据与审判结果相差甚远。与其他传统行 政案件相比，行政协议案件在法律适用这一层面 有着较为明显的差异，法院在对行政纠纷进行解 决时，不能完全局限在现有行政法律法规的范围 内，而是同时需要对于行政法律法规与民事法律 规范进行适用。行政协议从缔约到履行整个过程 既包含协议当事人所约定的权利义务，又包括其 他与协议相关者的权利义务，也正是这一特征， 使行政协议在一定程度上破除了民事合同相对性 原则的束缚。此外，为最大限度保障行政协议订 立过程中的公平竞争权，为协议中利害关系人即 公平竞争权人赋予了原告资格的权利，在行政协 议中，为有效保障弱势群体一方的合法权利与实 体权益，如对于被征收对象、被征用对象以及公房承租对象等，在行政协议制定过程中就明确规 定了用益物权人和公房承租人的原告资格 [7] 。
( 三 ) 合理规制“行政优益权 ”
“行政优益权 ”的制定主要是国家为了确保行 政主体可以科学行使职权、合理履行职责，促进 所规划的公共利益目标可以顺利实现，因此赋予 了行政主体在法律法规方面享有职务以及物质上 优益条件的资格，“ 行政优益权 ”主要由“行政优 先权 ”和“行政受益权 ”共同组成。我国最高人 民法院曾在发布的指导性案例中明确指出，行政 协议中的“行政优益权 ”主要适用于以下方面： 第一，行政主体的目的是阻止某些重大事件对公 共利益带来无法挽回的损害;第二，若出于保护 公共利益目的而导致的单方解除与变更，需要结 合实际情况予以解释;第三，若在行政协议履行 过程中要求做出单方调整，必须严格遵守比例原 则，在原则允许的范围内规范主体行为;第四，对 于因法律关系变动而造成行政相对人严重损失的 情况，需要依据信赖利益保护原则第一时间对协 议相对人做出补偿。在实际审判实务中，需要重 点关注导致行政协议变更的主要原因，行政协议 在缔约时要求双方主体按照约定履行自身职责， 但在实践中，为最大限度保障国家利益与公共利 益不会受到损害，才能进一步做出变更或解除的 决定。在行政协议履行过程中，若无法达成预期目标是由于行政主体违约造成的，那么行政机关 将会失去行使“行政优益权 ”的正当基础，针对 此种情况最高人民法院在进行相关判例时明确指 出：需要重点参照我国已经发挥实际效能的民事 法律法规，若是存在其他补救的可能性，则可以 参照协议双方之间达成的具体合作要求，采取有 效的补救措施 ，确保危害程度降到最低 [8] 。
( 四 ) 完善行政协议司法审查制度
行政协议的司法审查法律适用力度不应与传 统行政行为保持一致，无论是从理论性的角度还 是实践性的角度来分析，行政行为合法性的审查 力度应高于行政协议司法审查力度，重点加强对 行政主体行使“行政优益权 ”过程的审查，确保 行政主体的行为符合合法性原则，这就要求不断 完善现有的行政协议司法审查制度，处理好合法 性、合理性以及合约性三者之间的关系，并在此 基础上进一步在合法性与合约性、安定性与合法 性以及公共利益和个人利益之间寻找到合理的平 衡点。当人民法院对行政主体的“行政优益权 ” 行为进行审查时，应重点审查下述关键事实：第 一，确认被告方在缔约、履行、变更以及解除协议过程中是否以法定职权为主要依据，是否出现过 滥用职权的行为，是否采取过着威胁、恐吓等不 正当的手段，是否按照约定严格遵守法律程序等 等 [9];第二，针对行政协议过程中违约行为的审 查，先由原告方向法院提出申请，具体申请内容 为：行政机关未遵循行政协议中的内容，并在实际 履行过程中出现了未完全履行义务的行为，对行 政协议性对方的利益构成了损害。在具体审理过 程中，法院会根据原告方提出的诉讼要求，对缔 约行政协议的主体行政机关进行全面审查，确认 行政机关实际行为是否与原告提出的诉讼内容一 致 [10] 。
四 、结束语
行政协议的整体判断具有十分突出的复杂性， 因此在行政协议司法审查中，应将“行政性 ”与 “协议性 ”贯穿审查环节的始终，无论是在最初的 立案环节还是整个案件审理中的法律适用。行政 协议的司法审查与一般行为的审查既存在共同特 征，又存在明显的差异性。鉴于此，在实际审查过 程中，有必要对行政协议进行全面分析，在此基 础上进一步确认适用法律以及审查范围等等，并 在实际审查过程中始终坚持合法性审查与合约性 审查并存的理念。希望通过以上分析，可以对行 政协议司法审查法律适用路径起到一定帮助。
参考文献
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[3] 朱秀华.行政协议司法审查法律适用路径探析[J].山东法官培训学院学报，2022.38(2)：169-177.
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[5] 张培.司法审查视角下行政协议中的单方变更、解除权[J].社会科学家，2020(6)：128-134.
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[7] 马校培.行政协议的司法审查分析[J].法制博览，2020(24)：123-124.
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[9] 邢鸿飞，朱菲.论行政协议单方变更或解除权行使的司法审查[J].江苏社会科学，2021(1)：110-118.
[10] 李余华，詹传涛.行政协议司法审查举证责任分配规则的反思—— 以《行政协议规定》第 10 条为考察 对象[J].山东行政学院学报，2020(5)：52-59.
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