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摘要：行政公益诉讼检察监督具有建构完善权力监督体系、保障公民民主权利以及推进治理 体系优化等功能。现阶段，检察监督制度运行中的困境体现在检察监督依据不明、检察建议刚性 不足、缺乏事前监督、监督对象标准模糊以及检察机关调查核实权行使遇阻等方面。要完善我国 行政公益诉讼中的检察监督制度，发挥出检察机关法律监督的作用，实现对公权力的约束及对公 共利益的保障，应当采取相应措施，从明确检察监督依据、提升检察建议效能、健全事前监督机 制、清晰监督对象标准、落实调查核实权等方面展开。
2017 年，《 中华人民共和国行政诉讼法》(以 下简称《行政诉讼法》)修正时，明确了检察机关 行政公益诉讼的主体地位，要求检察机关履行维 护公共利益的职能，依法对违法行为进行检察监 督。行政公益诉讼中的检察监督，符合《 中华人 民共和国宪法》(以下简称《宪法》)对检察机 关的职能定位，是检察机关行使法律监督权的有 效方式，也体现出了对行政公权力必要的约束限 制，契合了维护公共利益的公益诉讼目标。伴随 着我国检察机关部分职权转隶，检察机关更注重 监督职能的履行，但行政公益诉讼中的检察监督 仍面临现实的困境和难题。基于此，有必要探究 困境，提出应对建议，以期发挥出检察机关在行 政公益诉讼中的法律监督作用，推动依法行政的 落实，切实保障公共利益，推动社会安定与和谐。
一、行政公益诉讼中检察监督的功能
检察机关是我国的法律监督机构，《宪法》明 确了检察机关的职能定位，《 中华人民共和国人 民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织 法》) 明确了检察机关的法律监督职能，这些都 为行政公益诉讼中检察监督的开展提供了依据。 在行政诉讼中，检察监督的功能可以概括为几个 方面：
( 一)建构完善权力监督体系
行政公益诉讼中，检察监督权的行使，是以 具体个案的介入，以及常态化的方式实现对行政 公权力的监督与约束，从而督促行政主体积极履 职，在合法限度内行使权力。行政权是极易被扩张的，我国已经构建形成对行政权力进行监督的 体系，行政公益诉讼中的检察监督独立于其他监 督方式，既能体现出检察监督的专业性，又可以 藉由诉讼的方式借助法院的审判权，实现更客观 公正的监督效果。
(二)保障公民民主权利实现
公共利益牵涉广泛，涵盖生态环境、食品安 全、土地规划等各个方面，关乎社会生活中每一个 个体的切身利益。行政公权力行使过程中，如果 出现了违法行为，损害了国家和社会公益，必然 会对公民个体利益产生不利影响。检察机关通过 行政公益诉讼的方式展开检察监督，可以监督行 政主体，督促行政主体积极履职，对行政主体的 违法行政行为予以惩戒，可以保障公共利益，最 终也能使社会生活中的公民个体实现民主权利。
(三)推动国家治理水平提升
完善治理体系，提升治理水平，实现治理能 力现代化，要求以协同治理为保障。行政公益诉 讼制度的设置，本质是为了维护社会公共利益， 也体现出了检察权与行政权的平衡。有了检察监 督在行政公益诉讼中的开展，可以实现检察机关 与行政机关在社会治理层面的协同，可以发挥出 检察机关的优势，推动着基层社会治理水平的提 升，妥善解决在社会治理各个方面所面临的困境 难题。
二、行政公益诉讼中检察监督的困境
2017 年行政公益诉讼制度在立法层面构建完 成后，各地相关案件也随之增多。时至今日，检察机关提起的行政公益诉讼案件数量庞大，成为 公益诉讼案件的主流，实现了检察监督的理想效 果。但行政公益诉讼中的检查监督仍遇到了阻力 困境 ，具体体现为几个方面：
( 一)检察监督依据不明
行政公益诉讼的本质是诉讼，目的是解决纠 纷。因此检察机关在行政公益诉讼中展开检察监 督，一般是从是否有公共利益受损结果发生，以及 是否存在行政主体违法行为两个层面来判断[1]。 其中，判断行政主体的行为是否违法，是依据与 案件有关的法律法规来做出的。但实践中行政事 务庞杂，法律规定难以全面覆盖，由此也出现了 大量由行政主体制定的规范性文件。规范性文件 在制定过程中，不可避免会有地方利益的色彩， 如果检察机关依据规范性文件的要求来认定行政 主体是否存在违法行为，显然会影响检察监督的 效果。但对于规范性文件是否可以作为行政公益 诉讼中检察监督的依据，现行立法中并未明确， 可能会导致检察监督的依据不明，依据不科学 ， 又会影响行政公益诉讼的进行。
(二)检察建议刚性不足
行政公益诉讼中，在诉前程序中，通过检察 机关向行政主体提出检察建议的方式，可以督促 行政主体解决问题，最终以“ 非诉 ”的方式实现 检察监督的效果，维护公共利益，也能减少诉讼 的压力，可以实现各方共赢。检察建议是行政公 益诉讼中独立的前置程序[2]，但检察建议刚性 不足，难以对行政主体形成强有力的约束，导致 行政机关在收到检察建议后主动履职的积极性不 高。再加上行政机关并不会因未履行检察建议而 承担不利后果，也使得实践中常出现行政机关忽 视检察建议的现象，导致检察建议这一诉前程序 本应发挥出的法律监督作用大打折扣。
(三 )事前监督缺乏
行政公益诉讼中检察监督属于典型的“ 事后 救济 ”。只有在的确出现了公共利益受损，行政主 体存在违法行为时，检察机关才可以通过提出检 察建议或是提起行政公益诉讼的方式来实现法律 监督。事后监督固然可以督促行政主体履职，从 而保障公共利益，维护公民民主权利，实现权利 救济，但缺乏预防性监督，也会导致对公共利益 的保护不周全，使各类违法行为脱离于检察监督 之外。
(四)监督对象标准模糊
行政公益诉讼之所以可以被提起，是因为存 在公益受损及行政行为违法或不作为。正是因为 存在大量的违法行为或是行政机关的不作为，才 导致公共利益受损，而一旦公益受损，检察机关可以以行政公益诉讼的形式来实现检察监督，以 实现法律秩序的修复。从当前行政公益诉讼中检 察监督的设定来看，针对被损害的公共利益，追 究行政主体“ 不履职 ”行为的法律责任，是法律 监督的路径。但如何判断行政主体是否“ 依法履 职 ”，在立法层面并未作出具体规定，却成为诉前 程序推进的关键点，也是诉讼过程中庭审辩论的 重点，由此也会增加公益诉讼案件审判的难度， 会影响检察法律监督目标的实现。
理论层面关于行政主体“ 依法履职 ”的标 准包括两种：一是行为标准，即只要行政主体在 法律规定的职责权限范围内采取了措施，履行了 职责，则不论最终行政机关的违法行为是否被纠 正，或是公共利益是否摆脱被侵害的状态，均可 以认定行政主体已经依法履职;二是结果标准，也 就是说判断行政主体是否“ 依法履职 ”的标准主 要是公共利益是否摆脱受侵害状态的结果[3]。立 法中对行政公益诉讼中行政主体“ 依法履职 ”的 认定究竟应当适用哪一标准并未明确，实务中各 地法院的做法又有差异，由此也可能导致不同主 体基于不同利益诉求的考量而产生认定上的争议。
(五)调查核实权不完善
检察机关在行政公益诉讼中展开检察监督， 形成从发现线索，到调查核实，再到提出监督意 见及要求，最后落脚到整改落实的全部流程。在 这个过程中，检察机关行使调查核实权，既是对 公共利益受损情况及行政主体履职情况的调查核 实，也是搜集相关证据的过程，以为后续行政公 益诉讼庭审活动展开提供支持。可见，检察机关 的调查核实权对于行政公益诉讼检察监督的实现 极为关键。2018 年《人民检察院组织法》首次赋予 了人民检察院在法律监督中的调查核实权。但因 立法规定不够详尽，实务中检察机关在行使这一 权力时也面临着现实的困境 —— 调查核实的手段 单一，又缺乏强制性的保障，不足以形成调查核 实权行使的支持，又进一步影响了检察监督权的 实现。
三、完善行政公益诉讼中检察监督的建议
要捍卫公共利益，推动我国行政公益诉讼制 度价值最大化的实现，应当要妥善解决当前行政 公益诉讼中检察监督所面临的困境，以拓展法律 监督的范围，彰显检察监督的优势，形成对行政 公权力的必要约束，营造和谐有序的社会环境。
( 一 )明确检察监督依据
行政公益诉讼中检察机关行使法律监督权， 是为了维护公共利益。尽管其出发点是正义的， 最终胜诉的结果也会使社会公众受益，但这并不 意味着检察机关为了实现最终胜诉的目标而随意选择监督的依据。规范性文件不宜作为行政公益 诉讼中检察监督的依据，这一点应当在立法中予 以明确，以免检察监督权被滥用。但如果检察机 关在参与行政公益诉讼的过程中，发现存在与上 位法相冲突的不合理的规范性文件，也应当行使 监督权，通过检察建议的形式督促整改，这也是 为了确保我国法律体系整体的规范完善。
(二)提升检察建议效能
行政公益诉讼诉前程序中，检察机关通过向 行政主体提出检察建议的方式，督促存在不符合 “ 依法履职 ”要求的行政主体纠正错误行为，维 护公共利益，是减少诉讼压力，实现各方共赢的 方式。但检察建议存在刚性不足，效果不理想的 问题，基于此，应当采取措施提升检察建议的效 能，以使诉前程序发挥出实质性作用。一方面， 应当明确检察建议的内容，从行政主体履职的角 度，细化检察建议的内容，增强其实质性的可操 作性，便于行政主体结合检察建议实现自我纠 错，维护公共利益;另一方面，增强检察建议的刚 性，建构检察建议落实的保障机制，如允许检察 机关就行政主体回避检察建议的行为采取一定惩 戒措施，或是建立完善磋商机制、约谈机制等， 对行政主体依照检察建议的要求纠正行政行为形 成约束，提供保障，以更好地发挥出检察建议的 作用。
(三)健全事前监督机制
我国现行公益诉讼制度是典型的事后救济， 检察监督也属于事后监督，并没有形成预防性的 监督体系。行政公益诉讼中所涉及的公共利益， 一旦遭受损害，虽然可以通过公益诉讼的方式 实现救济，但损害的后果已经造成。要尽可能减 少公共利益的损失，应当考虑引入预防性行政公 益诉讼，以健全检察机关事前法律监督机制，具 体而言，可以将检察机关提出检察建议的时间提 前，在可能出现因行政违法行为或不作为而导致 公共利益受损的情形时，检察机关即可以提出检 察建议，以预防危害结果的发生。对于检察机关 提出的检察建议，如果行政机关未能予以重视， 也未采取相应措施，导致公共利益受损的结果 出现，则要追究行政主体的责任。但值得注意的 是，为避免检察监督权的滥用，在损害未发生之 时提出检察建议的，也需要满足各方面的条件， 需要谨慎而为之，以保证行政主体执法行为的独 立性。
(四 )清晰监督对象标准
行政公益诉讼中检察监督标准的确定，应当 遵循行政诉讼法的基本原则。对于行政主体的行 政行为，检察机关不宜过多干预，而判断行政主体是否“ 依法履职 ”，应当以“ 行为 ”为标准，而 不以“ 结果 ”为标准，否则就会导致对行政主体 的苛责。也就是说，只要行政机关有证据证明的 确依照法律规定履行了法定职责，检察机关就不 能以公共利益受损的结果为标准来要求行政主体 担责。
(五 )落实调查核实权
要确保行政公益诉讼中检察监督的顺利展开， 应当要落实检察机关调查核实权[4]。立法层面， 进一步明确调查核实的程序，细化调查核实的操 作步骤与流程，明确相关主体配合检察机关调查 核实工作的义务，以及违反义务应承担的责任等。 实践层面，检察机关应当要优化调查核实权行使 的方式，例如充分利用大数据技术等展开调查核 实工作，发挥出现代信息技术的优势，提高取证 的效率;加强与专业鉴定机构的合作，发挥专业机 构在生态环境类案件鉴定及取证方面的优势，降 低鉴定成本;建立与行政机关的线索移送及沟通 协商机制 ，提高案件移送效率等等。
四 、结语
行政公益诉讼中的检察监督通过检察机关诉 前提出检察建议，或是作为原告参与行政公益诉 讼等方式来实现，契合《宪法》对检察机关的职 能定位，有利于建构形成完善的权力监督体系， 可以实现对公共利益的维护，也能推动国家治理 水平提升。现阶段，行政公益诉讼检察监督制度 运行中遭遇困境，体现在检察监督依据不明、检 察建议刚性不足、缺乏事前监督、监督对象标准 模糊以及检察机关调查核实权行使遇阻等方面。 基于此，要完善我国行政公益诉讼中的检察监 督制度，也应采取相应措施，从明确检察监督依 据、提升检察建议效能、健全事前监督机制、清晰 监督对象标准、落实调查核实权等方面展开。通 过建构形成完善的行政公益诉讼检察监督制度体 系，明确法律依据，提供多方支持，彰显检察监督 优势，约束规制行政权力行使，保障公共利益，促 进社会安定。
参考文献
[1] 唐震.行政公益诉讼中检察监督的定位与走向 [J].学术界，2018(1)：150-164.287-288 .
[2] 夏引业.行政公益诉讼检察建议的实践逻辑[J].行 政与法，2022(7)：85-91
[3] 刘学涛，潘昆仑.行政公益诉讼中诉前程序职责履 行的认定标准[J].中共山西省委党校学报，2020 ， 43(3)：73-78
[4] 李经验，马晴.行政检察监督背景下调查核实权的 完善研究——基于行政检察与行政公益诉讼的分 立与融合关系[J].攀登，2021.40(1)：105-112 .
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