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摘要：本文试图从法律保护角度，梳理目前国内外对旅游文化资源的研究成果，总结出当前法 律体系中的缺失，继而提出我国旅游文化资源法律保护的现实问题，采取以政府为主导、社会参 与为支撑、多方筹集资金投入等措施来实现对我国旅游文化资源的保护。
关键词：旅游文化资源,法律保护,法律规制
一、旅游文化资源概念厘定
原国家旅游局颁行的《旅游规划通则 》对旅 游资源的定义是：“ 旅游资源是指自然界和人类社 会凡能对旅游者产生吸引力可以为旅游业开发利 用并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各 种事物和因素。” 旅游文化资源对旅游者所产生 吸引力的因素除包括其独特的自然地理景观、气 候气象条件、野生动植物资源以外，对旅游者而 言，旅游资源就是能够满足其精神需要和审美需 要的所有有形或无形的事物、场所以及它们之间 的关系。我国针对旅游文化资源的法律保护体系 还未完全建立起来，现阶段保护旅游文化资源的 法律多存在于环境保护法与旅游业相关规定中， 可操作的空间受到很大的局限，在一些旅游景区 的开发中时常会出现一个项目重复开发利用，重 复收费的现象，旅游文化资源管理主体配置不合 理。在目前的理论视野下，本文认为将旅游文化 资源的多个主体归类为统一主体，或者将各旅游 文化资源的主体进行界定分类之后，再逐一进行 法律规范保护。或许能为我国建立起旅游文化资 源法律保护体系研究起到借鉴作用。
二、旅游文化资源法律国内外保护现状
( 一 ) 日本、美国旅游文化资源保护的法律规制 日本对旅游文化资源的保护十分重视，借鉴日本的旅游文化资源法律保护方式十分有意义，日本旅游文化资源的法律保护渊源可以追溯至 二战时期，战后日本专门设立旅游文化资源保护 的机构，制定了《文化财保护法 》和《城市规划 法 》等前期探索的旅游文化保护相关法律，最终 在 1963 年前后自成体系制定了一款日本国内适用的《旅游基本法 》用以调整国内与旅游相关的法 律关系，日本旅游资源保护立法特点主要为管理 和保护一体化，在明确管理的同时由相关管理部 门对所管辖的区域进行保护，日本在旅游文化资 源保护这方面还设立了环境厅，用以进行环境的 调查，被称为“ 绿色人口普查”。 每次的调查都对 之后的旅游文化资源保护的相关立法提供了依据 与方向，例如《观光基本法》《环境基本法》《 自 然环境保全法 》等法律，这些法律为之后协调旅 游开发与法律保护的关系提供了重要的执法司法 依据。
美国的旅游文化资源极其丰富，这使得美国 将旅游文化资源的保护也放在一个非常重要的地 位，美国按照旅游文化资源的分类，将旅游文化 资源的一部分划分为自然资源进行保护，美国森 林业的保护最成体系，是各发达国家借鉴的对 象，美国在旅游文化资源保护方面，同时也注重 建立自然保护区的工作，美国在 1872 年为保护黄 石公园，专门为其颁布《 黄石公园管理条例》;
为保护森林的开发和管理，于 1911 年颁布《 威克 斯法 》等。美国对森林业的管理制度上，利用经 验主义原则对未来的林业经营走向做了详细的预 测，再根据可持续发展理论进行资源管理，大概 方式是设立一个专门的管理机构，制定一套针对 自己国家资源保护的政策，再通过这个单独的部 门实施，这样在运行和后期管理上，不会出现执 行主体不明的问题，专事专办也可以提升政策执 行效率。美国颁布的相关法律法规可以参考《 森 林、牧场可更新资源规划法》， 这是比较早期的 以法律手段奠定美国林业管理的规划，是通过法律的手段调整各地区林业开发与市场的国家宏观 管理模式。
( 二 ) 国内旅游文化资源法律制度现状
我国没有专门的旅游文化资源保护法，旅游 文化资源保护依靠散见在各环境资源单行要素保 护法律的行政法规和规章制度，它们对我国旅游 文化资源保护起到了重要作用，推动了旅游文化 资源的可持续发展，我国现行的保护旅游文化资 源法律见于环境基本法和单行法相关规定、旅游 单行法相关规定和行政法相关规定。《 中华人民共 和国环境保护法 》( 以下简称《环境保护法》) 是 我国环境资源保护基本法，是一部系统、全面的 生态环境规划与布局的法律。该法律将“ 预防为 主 ”作为生态文明建设的基本原则之一，强调加 强环保宣传教育、强化公众参与机制等。其中， 对国家在生态环境领域实施最为严格的管理制度 作出了重要的规定，呼吁从根本上防治污染;在厘 清政府职责的同时，健全监管体系。这些规定是 我国首次以法律形式提出生态文明理念。《环境保 护法 》第二十九条① 的确立，意味着县以上的政府 将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划当 中，对保护主体、保护对象作出了明确的规定。 1985 年国务院颁发了《风景名胜区管理暂行条 例》，其中共十七条规则，对之后构筑自然保护区 与自然保护地“ 双基础 ”体系打下了法律基础， 在此基础上，2006 年《风景名胜区条例 》也相继 出炉，共五十二条，内容比之前的暂行条例更加 丰富，保护范围更加广泛，内容上更是明晰了景 区内的产权主体，对风景名胜区内的土地、森林 等自然资源的所有权人、使用权人作出了明确的 规定，包括产权交易等内容，是在旅游资源产权 保护上的重大进步。
三、旅游文化资源法律保护的问题
( 一 ) 旅游文化资源法律缺失
我国对旅游资源专门保护的法律法规散见于各 个环境资源单行法及行政法规、部门规章之中， 这就说明对旅游资源没有一个整体性、全面性的 保护，各单行环境与自然资源法律规定只从单个 的环境要素保护出发，很难反映出旅游活动中的 特点。首先是立法目的上，通过比较《森林公园 管理办法》《 自然保护区条例》《风景名胜区条 例 》三部法规、规章，可以发现在第一条中都有 加强自然保护区建设和管理，合理保护自然资源的说法，并没有体现出对生态资源完整性的相关 规定，缺乏价值理念，单纯注重对资源的保护， 也未体现出环境权利，很难从整体上完成对自然 资源保护的指导。
涉及旅游文化资源保护的法律层级效力低。 按照《立法法》， 法律比行政法规更具有效力等 级。现行环境保护单行法《 中华人民共和国森林 法》《 中华人民共和国草原法》《 中华人民共和 国噪声污染防治法》《 中华人民共和国水污染防 治法》《 中华人民共和国大气污染防治法 》效力 层次是法律层次，以及《 自然保护区条例》《风景 名胜区条例》《森林公园管理办法 》等由国务院 行政法规、林业部部门规章组成，自然保护区，风 景名胜，森林公园集各种环境要素法于一体，效 力层次比法律层次低。
旅游文化资源保护的相关法律没有规定相应 的法律责任。作为法律运行的保障，也是法治不 可缺少的一环。根据我国的现实情况，法律责任 的追究机制必须建立在有立法权的机关按照法律 程序制定的有关法律或地方政府规章明文规定的 基础上，并且保证法律责任成立，否则就不构成 法律责任追究机制。《 中华人民共和国行政处罚 法 》中对地方立法的行政处罚方式做出了相应规 定，肯定了地方立法机关的法律地位，但各地的 法律责任设定却存在不少问题，影响地方性法规 的实施。
( 二 ) 旅游资源监管执法不力
执法是行政机关代表国家行使权力的一种行为，本身具有强制力和约束力，目前来看行政机 关的执法活动中或多或少出现一些问题，使得执 法活动大打折扣或是达不到执法目的。根据职权 法定原则，依法行政的基本条件是职权法定，行 政主体明确各职能分工，协作配合才能发挥行政 组织的整体效益，但是目前职权法定问题表现在 行政管理地带密集上，《 自然保护区条例 》第八 条②在职能配置上，将管理的权限分配到若干职能 部门，存在着对行政对象重复执法的风险。各级 政府及其所属机构对保护和建设自然保护区负有 领导责任。尤其是在含金量比较高的热点地区， 有重叠管理现象，提出收费实行审批发证，避免 了重复执法;在机构设置上，应该设立专门的环境 管理机构和人员从事环境管理工作，并将其纳入 当地环保部门统一领导之下，使之具有一定的独立性和权威性。行政管理上的空白地带，行政主 管机关的职权不明确、职责不明确，存在管理空 白，对某些特殊的对象，当地政府无管辖权，也很 难作出决定，使某些违法行为没有得到及时、有 效的治理，应依照《环境保护法》，对环境保护领 域统管和分管，建立多部门结合、分层次执法的 体制。
环境保护行政主管部门在行使审批权、验收 权、许可权、收费权和检查权的同时，处罚权和 其他环保执法权以外的权利也要同时规划，协调 和监督其他各部门环保执法工作。但是，对于环 境保护行政主管部门来说，各种环境保护法律法 规又是怎样去监督别的部门的，有什么样的监督 权，均未明确。由于法律体系不健全，各地方立法 不同，造成了许多问题和矛盾。行政管理中对经 济领域中的特定事务协调不够，如，《森林公园管 理办法 》规定国家森林公园归林业部管理，《 自然 保护区条例 》规定自然保护区由国务院环境保护 行政主管部门管理，《风景名胜区条例 》规定国 务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管 理，执法实践形成了多头管理的模式，自然保护 区、森林公园、文物保护单位这样的称谓是相互 交叉，各项政策规划五花八门，造成管理混乱、责 权利不清，决策权的施行主体不明确，自然资源 的实际保护很难得到落实。
四、完善旅游文化资源法律保护路径
( 一 ) 完善我国旅游文化资源相关立法
完善旅游文化资源相关立法的首要任务是制 定出旅游文化资源保护的基本法，一般认为旅游 文化资源保护基本法的制定将会是旅游文化资 源保护的根本大法，在法律保护方面有着最高权 威，并对旅游文化资源保护的其他立法和政策都 有一定的指导性。其根本目的是明晰旅游文化资 源保护的对象范围、基本原则、职责权限等等。 在保护属于个人或集体的旅游文化资源时，要明 晰旅游文化资源的主体。从立法方面构筑完善的 法律法规，某些处于公共区域属于集体和个人的 物质文化和具有艺术价值和历史价值的非物质文 化，是一个具备双重性质的产权主体，这就说明 了旅游文化资源的产权关系具有一定的公共属 性，但同时也有民法当中的私权性质，这些属性 决定了单个类别的法律不能单纯依靠某一种法来 调整，倘若只用《 中华人民共和国非物质文化遗 产保护法 》和《 中华人民共和国文物保护法 》来 保护古建筑、古遗址和具有艺术价值历史价值的 史迹、实物，就完全从公法的角度保护，私权利无法得到实现，不利于私权利的保护。《 中华人民共 和国民法典 》( 以下简称《 民法典》) 是调整平等 民事主体间法律关系的法律规范，故仅用《 民法 典 · 物权编 》来调整文化遗产之间的法律纠纷， 其调整范围是无法囊括公共权力部分的。而行政 法规通过其相关规定调整行政法律关系，通常具 有全局性、普遍性、强制性等特征，在调整行政法 律关系的同时能够直接规范相关主体的权益分配 事宜，妥善安置因私权问题带来的纠纷，有效规 避《 民法典 》因调整范围面临的局限。
( 二 ) 构建明晰旅游文化资源主体的管理体系
整体性是资源保护的特征之一，构建旅游文 化资源的法律保护体系实质上也是对自然资源和 生活环境的保护，如果环境遭到破坏，对自然资 源的影响是直接的，水土流失、河流量降低、岩 溶地质遭到破坏，也会间接性地破坏生活环境， 严重影响当地旅游经济发展。所以要解决这些问 题，构建乡镇县市四级旅游资源法律保护体系是 必要的，需要乡镇县市各个地区的统筹协调，减 少因各地区信息不对等或因管理原因而事倍功 半。例如 2015 年国家发改委发布《京津冀协同发 展生态环境保护规划》，通过地区生态圈机制来 加强地区性法律保护，落实新修订的《环境保护 法》， 明确各企业和各级政府的法定责任，加大惩 罚力度，为创新型的法律管理方式做了试验。想 要做到合理规划有两个方面：一方面利用各主体 的权责利主动形成对文化资源的保护，立法上由 相关部门制定法律规范和保护政策，减少操作实 施难度，提高文化资源开发利用的效率。在旅游 资源市场化的过程中，旅游产品的交易主要是产 权交易，这种交易体现的是利益交换和分配，离 开利益关系就没有产权关系。当事人通过产权关 系对利益进行了保护，各利益主体就会受到激励 作用，产权界定也能使外部成本内部化，有效防 止开发商“ 搭便车 ”的现象，进而延长资源生命 周期。明晰旅游文化资源主体关系等，既需要厘 清产权主体利益诉求，主体的职责也要清楚，处 罚侵权行为有助于旅游文化资源主体自我约束。在 此基础上，旅游文化资源主体也可受外界监督， 加强产权主体对产权规则的履行。另一个方面是 利用市场价格调节机制，调节旅游文化资源的利 益分配，产权主体有责任定期维护旅游资源，培 养高素质管理人才，保证文化资源发挥最大的效 益，并加强对权力的监督，利用旅游资源得到的 收益转化为维护费用，防止资源破坏，实现可持 续发展。
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