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摘要：推进大运河绿色生态带建设离不开法治的有力保障。大运河绿色生态带建设在迈向绿色道路发展上，也经历着绿色发展理念不彰、绿色执法质量不高、全过程绿色司法不健全等问题，大运河绿色生态带建设需要法治化保障。首先，在法律创制方面，以绿色发展理念为引领，科学化改造与完善法律制度体系；其次，坚持系统整体的治理理念，打破既有的条块分割的管理模式，建立统一的执法管理机制；再次，恪守司法为民的理念，构建预防、填补与监督三位一体的生态公共利益的救济机制；最后，坚持权益共享，建立公民参与绿色发展的多元共治机制。
关键词：大运河绿色生态带；绿色发展；法治化
绿色发展是保障良好生态环境的前提和基础。大运河作为中国古代伟大生态文明的象征工程，正面临着遗产保护传承利用、生态保护、文化带永续发展等方面的问题和困难。针对大江大河治理的突出问题，国家“十四五规划”提出，强化绿色发展的法律和政策保障。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《大运河文化保护传承利用规划纲要》(以下简称《规划纲要》)中要把大运河打造成为璀璨文化带、绿色生态带、缤纷旅游带。“三带”建设需要一体化推进，其中绿色生态带是底色。在全面依法治国的背景下，大运河绿色生态带的建设离不开法治保障。只有将“绿色”和“法治”融合才能更好地推进大运河生态带建设。那么，如何用法治思维和法治方式推进和保障大运河文化带绿色、高质量发展？本文仅从大运河绿色生态带建设的目标来探析大运河文化带建设绿色发展的法治化路径。
一、大运河绿色生态带建设法治化的必要性
绿色发展理念是对传统发展理念的反思和超越，是摆脱传统发展困境的出路，是人民对美好生活的价值追求。大运河绿色生态带建设因缺少必要的法律和政策的保障，存在绿色发展理念贯彻不到位的问题。因此，大运河绿色生态带建设亟待加强绿色发展的法治化举措。
(一)法治是保障大运河绿色生态带发展规划落地的必然选择
大运河文化带建设需要贯彻“绿水青山就是金山银山”[1]的生态文明思想。“生态文明建设的根本出路在于绿色发展”[2]。因而，大运河绿色生态带建设承担着把绿水青山就是金山银山理念转化为现实图景的重任。这需要法治的保驾护航。目前，地方层面制定了大运河文化带建设相关的条例和政策，都在不同程度上强调保护生态，为大运河文化带绿色发展指明了方向，并为大运河文化带永续发展提供了制度化和规范化的探索，同时“大运河立法内容面临着政策和法律混淆的尴尬”[3]。政策与法律的混淆会削弱大运河绿色生态带建设的针对性，进而影响到大运河绿色生态带建设的稳定性。大运河绿色生态带建设亟待从顶层设计角度对绿色发展改革进行主动谋划、前瞻规划和全面推进，将政策法治化，赋予其规范效力，以增强其执行力，形成可复制与推广的制度，推进大运河文化带建设的可持续发展。
(二)法治是破解大运河绿色生态带建设中保护与开发张力的必由之路
大运河绿色生态带建设面临着生态修复与经济社会发展张力的矛盾。近年来，大运河流域遭遇发展性生态难题，表现最为突出的是“水资源”问题。例如，北京、河北、山东遭遇缺水困扰；江苏、浙江因城镇化、工业化加速发展而带来生态环境的破坏，尤其是水资源的污染和治理水平的不足。同时，大运河沿线生态系统遭到破坏，不仅破坏了水资源安全环境，还导致耕地迅速减少和生态环境退化，威胁人民的生命健康，也破坏了法治的公平正义。《大运河文化保护传承利用“十四五”实施方案》将大运河生态保护修复、航运转型提升、促进文化旅游融合发展等列为重点。大运河生态保护修复涉及各类资源、各种保护、各项建设，必然带来开发与保护之间的张力。所以，大运河绿色生态建设，应增加绿色发展的制度供给。通过严密的制度安排、体制保障与机制协调，对各行为主体形成规范约束和激励设计，严格限定权力边界，规范权力行使，以防止权力滥用所引发的权力冲突，从而将绿色发展理念贯彻到各项保护和建设之中，促进多方利益主体的合作与共赢。
(三)法治是协调大运河绿色生态带建设中多方权责共享的必然要求
大运河绿色生态带建设要以多元主体共治为前提。“绿色发展是借用绿色的生命寓意来表达的发展观，是永续发展的形象描绘。”[4]永续发展从来都不是依靠某一方面的力量，而是“全社会有责、全社会共享”[5]。事实上，大运河文化带建设自提出以来，建立了以政府为主导的自上而下的遗产保护模式，并没有充分调动民众的参与积极性，更没有建立“政府—企业—公众”权责共享的绿色发展机制。法治可以厘定治理主体的责任边界，明确各自的权责。法律明确政府、企业和公众各自的绿色发展责任，一方面约束和规范政府公权力，一方面设计激励机制鼓励企业和社会公众自觉履行环境保护义务，保障其私权利，同时对违反环保义务的主体严格追责和问责。唯有通过法治保障绿色发展才能实现权责共享，最终才能形成政府生态执法、企业绿色生产和公众绿色消费的共治局面。
二、大运河绿色生态带建设法治化的制约
法治是推动大运河绿色生态带建设的内在要求。自大运河文化带建设提出以来，各地纷纷启动了立法工作，并开启绿色执法、绿色司法活动。从具体的立法内容上看，依然存在着绿色立法供给不足、绿色执法质量不高、绿色司法保障不健全等问题，因而严重制约了大运河文化带绿色发展。
(一)绿色立法供给不足，大运河绿色生态带建设的理念不彰
探寻如何将绿色发展理念与法治融合的问题就成为全面落实依法治国战略的新任务、新要求。经过文献分析，笔者发现既有的围绕大运河文化带建设的法律文件的立法内容更侧重于遗产保护，未能充分体现绿色的发展理念。在地方立法层面，涉及大运河文化带建设的共有7个地方性法规和4个地方政府规章。这些地方性法规有关大运河的立法内容相对集中于大运河遗产保护，大运河立法还须将文物保护、文化旅游发展、民生保障等内容纳入其中。即便是作为首部大运河文化带建设的省级立法的《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》，虽然提出了要将大运河文化带建成集文化、生态、旅游为一体的高品质、高水平的长廊，其目的重在统筹推进“大运河沿线综合发展”，而未明确绿色发展理念。仅苏州于2021年颁布的《苏州市太湖生态岛条例》，对于促进太湖生态岛生态保护和绿色发展，开启大运河文化带绿色发展进行了专项立法的尝试。由此可见，目前关于大运河绿色生态带的立法内容亟待修订与完善。
(二)绿色执法质量不高，缺乏有效推进大运河绿色生态带建设的执法机制
为了推进大运河文化带高质量的发展，必须将绿色发展理念贯彻到大运河文化、经济以及生态保护的全过程。然而，现阶段行政主体的绿色执法质量不高。
首先，“九龙治水”的执法格局割裂了多执法主体间的联合与配合。大运河流经8个省市，而每个省市关于绿色航运，建筑垃圾，污水的排放、监测、溯源和整治等政府规章的标准不同，且规章效力范围仅限于本行政区域内，就带来执法主体因缺乏统一化的水质排放执行标准，难以整体统筹大运河沿线生态建设的高质量发展，也造成了在行政执法的过程中的“公地悲剧”。
其次，大运河沿线基层行政执法人员生态意识不强，执法监督不到位。根据《规划纲要》的规定，大运河两岸除建成区外各1000米为滨河生态空间，严控新增非公益性建设用地。但是大运河两岸仍然存在被企业、居民非法占据的现象。有些企业在距离运河岸线仅200米的地方长期非法占用河道附近约130亩土地，用于露天堆存大量磷石膏、淬渣等工业固废，偷排废水。中央生态环保督察组两次责令其整改，仍未整改到位。这表明基层行政执法人员生态意识不强，执法监督不到位。
(三)绿色司法不健全，尚未建立贯穿绿色发展全过程的司法屏障
首先，大运河绿色生态带绿色建设面临跨区域的司法桎梏。为解决区域环境污染案件的管辖权，我国最高人民法院成立了跨区域的巡回法庭，而大运河文化带分属于3个巡回法庭管辖，导致环境类案件因跨区域管辖的衔接与协调不足而无法得到妥善解决。
其次，乡村本应该成为大运河绿色生态带司法保障的重点对象，但在实践中，广大运河沿岸的乡村被遗忘在了以城市为中心的运河文化建设方案之外。导致乡村地区的绿色生态带建设缺乏必要的经费投入与行政监管，使乡村成为环境污染、生态破坏等环境违法行为高发地。尽管有监察机关的大运河公益保护法律监督行动，但适用率较低，监督职能有待加强。
最后，绿色司法的案件管辖范围较窄。大运河文化带绿色发展的司法案件既包括民事、经济纠纷，也包括航道与河道、水资源保护与开发、运河文化遗产保护传承利用等方面的纠纷，然而，目前绿色司法案件集中于环境污染和生态破坏两个方面。
三、大运河绿色生态带建设法治化的完善
绿色发展强调城乡一体化布局、经济发展与生态保护并重，因而大运河绿色生态带建设的内涵包括节约、清洁、低碳、循环、安全等多向度的可持续发展意蕴。因此，大运河绿色生态带建设应坚持绿色发展理念，探索一条系统性、整体性的新型法治化道路。
(一)以绿色发展理念为引领，科学化完善法律制度体系
大运河绿色生态带的建设应以系统、整体的思维予以展开，贯彻“实施整体保护、系统传承、综合利用”的绿色发展的立体立法体系。首先，优化行政立法权力配置。大运河文化带建设涉及多个行政区域、多方利益主体，因而需要遵循生态发展的科学规律，把遗产保护、河道治理、防污治污、船舶污染防治、防洪调度、采砂取土取水、重要枢纽工程、景观建设等问题一体考虑，明确运河各段责任主体权责，发挥流域治理与区域治理的相互协作作用。其次，各省和设区市在立法中应参考各城市之间功能和定位，统筹推进，充分发挥地方创制性立法优势。同时，各级政府可以就上级部门出台的行政法规、部门规章以及地方政府规章，出台相应的细化规则。
(二)建构系统有机的行政执法机制，彻底消除条块分割下的执法难题
地方各级政府及其相关部门应依法行政，当好绿色执法的顶层设计者和引导者。首先，各级地方政府及其相关职能部门应围绕大运河绿色生态带建设展开具体的行政执法工作。例如文化管理部门、航道管理部门、自然资源部门以及生态环境部门等机构在绿色发展职责边界内发挥它们在生态环境的保护与修复等方面决策、执行与监督的职责。其次，地方政府应完善绿色善治政策，避免执法短板。政府制定绿色金融、绿色税收等政策，鼓励企业走绿色生产之路；倡导公众绿色消费；同时将绿色发展中企业与个人信用评估与监督纳入全国信用信息共享平台。最后，将绿色考核作为奖励地方政府财政和晋升地方官员的重要参考依据，增强领导干部在大运河文化带绿色发展中的责任意识，针对其在绿色发展方面存在的消极、懈怠、失职乃至渎职等失范行为予以严格问责。
(三)构建预防、填补与监督三位一体的生态公共利益救济机制
大运河绿色生态带建设有必要建立“预防(环境风险预防诉讼)+填补(生态环境损害赔偿诉讼)+监督(检察公益诉讼)”三位一体的环境公共利益的多元司法救济机制。首先，增强司法工作人员的风险预防意识。绿色发展理念是一种全新的发展理念，鼓励从源头减排，把污染降到最低。当发现正在实施且尚未造成严重后果的一般性环境风险行为或存在环境风险的行为时，检察机关应当向人民法院提起请求环境风险阻却之诉，以期事先防范可能发生的生态环境损害。其次，落实绿色司法举措，建立司法赔偿填补机制。针对现实中已经发生且已造成严重后果的污染大运河环境、破坏大运河生态违法行为，城市管理部门、市容管理部门等作为权利人与损害责任者磋商无果的情况下，向人民法院提起生态环境损害赔偿填补之诉，要求责任人恢复其行为所造成的大运河生态功能损失。最后，强化司法与行政在大运河环境保护上的联动。检察机关监督政府、相关行政部门纠正行政违法行为或不作为，同时与行政机关联动打击非法作业的企业和个人的环境违法犯罪行为并倒逼绿色发展，以提升绿色发展的法治效果。
(四)以权益共享的原则为指引，建立公民参与绿色发展的多元共治机制
绿色发展全社会有责、全社会共享。大运河绿色生态带建设还需要全体民众的自觉贯彻、遵守和参与。首先，创设多元共治的生态治理模式。大运河绿色生态带建设关涉社会全体的共同利益。然而，长期以来，大运河的生态保护多是以政府为主导，使得民众的参与感、获得感以及满足感未能得到充分的满足。因此，大运河文化带绿色发展建设，可以参照长江经济带的建设经验，倡导政府、社会、公民多主体参与的治理模式。其次，建立信息公开机制。政府及其相关部门应建立信息公开平台，鼓励和引导个人、家庭、企业或社会组织参与绿色发展的宣传教育、环境监测监督、风险评估与预警、纠纷解决等行为。最后，设立公众参与奖励机制。鼓励公众参与大运河文化带绿色建设，对举报属实的破坏生态文明的行为或提出有利于推进绿色发展的建议及时给予奖励。
参考文献
[1]习近平．习近平谈治国理政：第二卷[M]．北京：外文出版社，2017：393．
[2]杨解君．当代中国发展道路及其推进方式的转变：绿色发展理念的法治化[J]．南京社会科学，2016(10)：88-95．
[3]夏锦文，钱宁峰．论大运河立法体系的构建[J]．江苏社会科学，2020(4)：89-98，243．
[4]徐祥民，姜渊．绿色发展理念下的绿色发展法[J]．法学，2017(6)：14-27．
[5]吴舜泽，李新，秦昌波．生态环境保护厚植绿色发展优势的制度设计[J]．环境保护，2016(10)：23-26．
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