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摘要：新修订的《 行政处罚法 》新增第四十九条内容，开创从重行政处罚制度上升至法律地 位的突破口，此举具备正当性法律价值，以及第三十四条赋予各行政机关依法自行制定行政处罚 裁量基准之权力，呼应地方规范行政处罚自由裁量权立法中完整设置从轻、减轻、一般、从重的行 政处罚等级划分的实践需求。此番修法对于从重处罚制度的重视具备正当性法律价值， 由此，应 当立足于实践执法的现状与困境，探寻从重行政处罚适用的最优解，为《 行政处罚法 》贯彻过程 中从重处罚的设立提供丰富基础。
关键词：从重行政处罚,行政权力,自由裁量权
一 、问题的提出
行政裁量包含减轻、从轻、一般、从重等处 罚评价时应有的制度构造，仅强调细化减轻、 从轻适用情形，致使在执法实践和审判过程中难 以把握从重尺度，从地方规范行政处罚自由裁量 权法规、规章来看，从重行政处罚情节具体化俨 然成为各地方立法的内容之一，以及在税务、环 境、食品、药品等多领域行政处罚裁量基准中， 从轻、一般、从重三阶层裁量等价划分已是常态 化构造。可见，全国人大相关部门以从重行政处 罚与刑事制裁间存在复杂关系为由，[1] 一直以来 《 中华人民共和国行政处罚法 》( 以下简称《行 政处罚法》) 对从重行政处罚具体化情节暂不规 定的做法，对地方行政执法造成一定的困扰，从 重行政处罚制度的缺失不仅有悖于行政裁量的 制度构造，亦不利于实践运行的执法工作开展。
2021 年 1 月 22 日，第十三届全国人民代表 大会常务委员会第二十五次会议通过《行政处罚 法 》的修订方案，新增亮点之一是第四十九条规 定，依据行政应急性原则可对突发事件中的阻碍 违法行为予以从重处罚，此举意味着，从重行政 处罚制度开创上升至法律地位的突破口，以及第 三十四条赋予各行政机关依法自行制定行政处罚 裁量基准之权力，呼应地方规范行政处罚自由裁 量权立法中完整设置从轻、减轻、一般、从重的 行政处罚等级划分的实践需求。由此可见，从重 处罚的设立在未来法律贯彻实施过程中具备重 要的法律地位。
二、从重行政处罚的正当性法律价值
从法理上看，处罚裁量的规范结构包含从轻、 减轻、一般、从重之义，该评价等级广泛应用于 各规则调整领域，典型如刑罚判决，而转换到行 政处罚裁量的内涵上亦一般，行政执法主体根据违法行为的危险性、危害程度、危害后果、社会 影响等考虑因素在法定处罚范围内予以从轻、一 般或从重之自由裁量是行政处罚的应有之义，[2] 如鸟之两翼、车之两轮，“ 从轻 ”与“从重 ”相 随相依、共成一体。而 1996 年《行政处罚法 》制 定至今，历来对依法从轻或减轻行政处罚做出列 举式的详尽规定，然而并未有从重之情形，据当 时立法机关解释，“ 行政违法行为达到一定严重 程度往往违反刑事法律，且行政处罚从重情节与 触犯刑法之间存在复杂性难以很好将其区分，由 此暂且不做规定 ”。但发展至今，行政执法经验 告诉我们，一般行政处罚与触犯刑法之间依然存 在很大的空白，细化从重行政处罚乃是填补该空 白的最好选择。具体实践操作行政处罚自由裁量 权中亦是如此，如表 1 所示，在 26 个省份出台的 行政处罚自由裁量权规范中，大多都完整设置从 轻、减轻、一般、从重的行政处罚等级划分，只 有两个省份与《行政处罚法 》保持一致，仅强调 不予处罚、从轻或减轻处罚的适用。
由此在一定程度上表明，从重行政处罚广泛 被地方行政处罚实施机关考虑到裁量基准要点之 中，根据行政相对人违法行为的事实、性质、情 节以及社会危害程度等决定给予从轻或减轻、一 般、从重处罚是现实需要，亦是裁量科学化的表 现。本次《行政处罚法 》修订，首次将从重行政 处罚纳入专门立法，以及新增第三十四条规定赋 予行政权力主体设立行政处罚裁量基准的“法定 努力义务 ”[3] ，为未来《行政处罚法 》及地方规 范开展从重行政处罚与从轻或减轻处罚裁量齐头 并进的立法工作预留了空间，[4] 也间接表示中央 立法机关开始改变当初理念，转向行政经验中完 整化处罚等级划分的科学性设置。
三、从重行政处罚的适用困境
适用从重行政处罚往往是影响重大、事态严 重的违法情形，此时执法人员为快速及时阻断事 态的进一步恶化，即会对违法人员实行从快、 从重、从严打击手段，这无可厚非，亦是执法工 作的必然要求。然而不可忽视的是，在从重处罚情节的渲染下，该违法行为亦可能同时存在的减 轻、从轻情节极易被纰漏，以及从快处置中对程序正义的忽视，违背行政处罚教育与惩戒的立法 目的。
( 一 ) 忽视综合裁量原则
《 行政处罚法 》强调实施行政处罚必须以事实 为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会 危害程度相当，主观因素、应受责难程度、主体经 济能力等作为行政处罚轻重裁量的考虑要件，全面考量方能实现个案正义。然而在特定情形中， 中央发布对特定行为予以从重从严打击的指示， 再加之部门规章、地方法规等的着重渲染，致使 某一从重裁量因素渐渐演变成决定性处罚考虑要素，这不符合处罚需全面考虑、综合裁量的基本 要求，且同时存在的从轻、减轻情节的裁量地位 是“应当适用”， 而非“可以考虑”。 在此情况 下，若一味追求从重从严的形式效果，在实践中 需格外警惕实质正义失衡的危险。不断曝光的一 系列“天价处罚 ”事件中，即使些许案件存在涉 案货值金额小，当事人积极配合案件调查，如实 陈述违法事实等从轻、减轻情节，依旧不在裁量 的考虑范围之内，该做法不仅是片面化理解政策 指导思想的错误体现，也难以贯彻依法处罚、个 案正义的法治发展方针。
( 二 ) 弱化程序正当原则
从重行政处罚始终关乎行政相对人更深的切 身利益，在此过程中程序正义尤为重要，无论是行 政主体办案流程的严谨把关，还是对违法事实相 关证据的充分掌握，都应更为重视。而在紧急状态 下，“ 从重 ”往往亦伴随着“从快 ”，此时程序效 率原则与程序公正之间的矛盾，行政权力倾向于 效率为先的办事态度使得实质正义的内在价值难 以得以实现。正如某些处罚案例：xx 市 xx 区市场 监督管理局对某一哄抬物价案件做出从重处罚， 从接到举报线索到送达《行政处罚听证书 》仅用 1 天时间，[6] 不禁让人怀疑其中的程序价值是否 得到保证。此外，xx 市市场监督管理局在未对被 处罚者已提供的情况及证据进行复核和调取入卷 的情况下即做出 25 万元顶格处罚的决定，严重侵 犯被处罚者的程序正当权利，最终被法院予以撤 销。① 由此我们应当看到，在国家利益面前从快从 严从重打击违法行为固然应该，但若以牺牲行政 相对人的正当利益为代价达到效率保障、效果显 著的结果，由此带来的负面影响即是个案正义为 整体追求所减损，实体公正得不到法治的保证。
四、从重行政处罚制度的完善方向
( 一 ) 全面适用综合裁量
行政处罚裁量过程中因素众多、情况复杂， 从重情节中伴随减轻、从轻的适用难以避免，实现 的办法应当是“认识所涉及的利益、评价这些利 益各自的分量、在正义的天平上对它们进行衡量， 以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利 益的有限地位 ，最终达到最为可欲的平衡。” [5]
关于处罚裁量情形发生竞合时如何适用的问 题，《行政处罚法 》没有做出具体回应，地方行政 处罚裁量权相关规定鲜有提及，如《重庆市规范 行政处罚裁量权办法 》第十八、十九条对多个从 轻情节或多个从重情节如何适用进行规定，而这 也仅是同向竞合的回答，未涉及逆向竞合的处理 问题;《市场监管总局关于规范市场监督管理行政 处罚裁量权的指导意见 》中则有对行政处罚裁量 逆向竞合做出回应，“ 当事人既有从轻或者减轻行 政处罚情节，又有从重行政处罚情节的，市场监管部门应当结合案件情况综合考虑后做出裁量决 定 ”;此外各省份《市场监督管理行政处罚裁量基 准 》细化裁量因素为违法行为持续情况、危害程 度、危害后果等亦是综合裁量、全面考虑的具体 化实操。以上表明，一项行政处罚的做出是多方 考虑的结果，行政处罚从重的考量要素具有一定 的优先性，但也应兼顾其他裁量情节，以实现综 合分析、综合考量的调节作用。[7]
( 二 ) 全程保障程序正当
在非常态法制下，行政机关为贯彻遵循从重 从快打击违法行为的理念，相应采取缩短时限、 提高听证罚款数额下限、电子送达等简化方式具 备紧迫性与必要性，但在此非常情况下对行政相 对人做出从重乃至顶格处罚决定，涉及利益之深、 影响范围之广，尤为需要法治的支撑和注重正当 程序原则的恪守，简化程序不等于轻视事实依据 与行政相对人权益保障，而应遵守“最低限度的 公平 ”标准，即“最根本的、不可或缺的某些程 序要素在一个处理过程中是不可放弃的 ”。[8] 具 体而言，实行从重行政处罚需重视以下两点基本 要求：第一，谨慎对待事实依据的审查工作，严禁 为追求效率优先忽视证据收集、采纳等环节，秉 承用事实说话、以理服人的办事原则;第二，效率 原则的重点应放在简化内部行政程序。即缩短时 限、简化程序的重点可放在立案审查、执法人员 检查流程、法制审核过程、送达询问等行政主体 内部工作进程上，而与行政相对人相关之程序， 如告知、听证、陈述申辩等权利不可缺失或过分 简化，相反，行政处罚实施机关更应尊重行政相 对人在这一法律过程中的救济权利与个人尊严。
参考文献
[1] 全国人大常委会办公厅，全国人大常委会法制工作委员会.行政处罚法问答[M].北京：中国民主法 制出版社，2001：58.
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[5] 博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004：102.
[6] 谭妮妮.把疫情当商机 大润发多次哄抬物价被罚超百万[J].(2022-03- 19)[2023-01- 16].https： //baijiahao.baidu.com/s?id=1661557109079668585& wfr=spider&for=pc.
[7] 彭新林.论量刑情节竞合时的适用[J].刑法论丛，2019.60(4)：126-151.
[8] 王锡锌.正当法律程序与“最低限度的公正”——基于行政程序角度之考察[J].法学评论，2002(2)： 23-29.
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