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摘要 ：当前，随着信息技术的发展，公民个人信息权被侵犯的案例时有发生，这样的侵权案件 往往具有隐蔽性、单方性、普遍性以及较为严重的危害性。然而，作为维权主体，公民在私益救济 及公权力救济领域都存在困难，因此， 由检察机关以公益诉讼的方式来保护公民个人信息权成为 救济主要途径具有必要性和可行性。检察机关通过明确诉讼条件、明确诉讼请求、明确举证责任 以及引入专家辅助制度来完善个人信息保护公益诉讼制度，以此破除个人信息保护困境，为化解 社会矛盾、实现社会安定提供助力。
近几年，侵犯公 民个人信息获取经济利益 的现象逐渐增多，根据中国互联网络信息中心 (CNNIC) 2022 年 6 月在京发布的第 50 次《 中国 互联网络发展状况统计报告》，截至 2022 年 6 月， 遭遇个人信息泄露的网民比例高达 21.8% 。这 些被泄露的个人信息种类较多，包含个人身份信 息、财产信息、征信信息、通信信息、旅游住宿信 息、车辆信息、健康生理信息、工作信息等。[1] 被 泄露的个人信息中约有 52.1% 被用于出售牟利，约有 28.6% 被用于从事其他违法犯罪活动。个人 信息涉及自然人的人格权益，同时也是重要的生 产要素和社会资源，个人信息兼具财产性和公益 性的双重属性，应该受到全面的保护。[2] 然而当 前互联网环境下，由于人工智能技术、大数据分 析、大数据抓取等技术使得侵犯个人信息的行为 具有隐蔽性、普遍性、难以察觉等特点，而由个人 作为个人信息的维权主体则存在取证难、维权成 本高、维权周期长等困难，因此，由检察机关提起 个人信息保护公益诉讼开始被广大群众所期待。[3]
2018 年 11 月，最高人民检察院印发了《检察 机关办理侵犯公民个人信息案件指引》， 明确了检 察机关是办理侵犯公民个人信息案件的主体。
2020 年 9 月，最高人民检察院印发《关于积 极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》， 明确 将个人信息保护纳入公益诉讼检察工作新领域。
2021 年 11 月 1 日，《 中华人民共和国个人信 息保护法 》正式实施，其第七十条规定：“ 个人信 息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多 个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者 组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人 民法院提起诉讼。”这一条成为检察机关提起公益 诉讼的法律依据。自此，检察机关提起个人信息 保护公益诉讼成为保护公民个人信息不可或缺的 重要途径。[4]
一、个人信息保护救济存在的困境
个人信息受到侵害时，在私法领域，公民可以 选择提起侵权之诉进行私益救济，或者请求司法 机关提供法律援助。在公法领域，公民可以通过 公安机关、行政主管机关寻求刑法保护和行政救 济，但是这些救济途径存在局限性，难以全面有 效地保护公民个人信息安全。
( 一 ) 个人信息保护民事诉讼私益救济存在 难题
当我国公民个人信息被侵犯后，一方面由于 侵权行为的隐蔽性、侵权线索收集的技术性、专 业性等会造成证据收集上的困难，进而导致举证 难;另一方面侵权主体可能是公司、企业、数据平 台，甚至是行政主体，由于原被告双方的地位不 平等、信息不对等，也会导致原告维权难度大。 此外，侵犯个人信息造成的危害性较大，但是这一危害难以量化，单纯以涉案金额进行衡量并不 客观，但是由于被侵权人对损害赔偿额难以提供 有效的证据，往往案件以涉案金额进行判断，这 就导致被侵权人最终获得的赔偿与实际造成的损 害程度不相匹配，也造成了被侵权人维权成本与 收益不平衡。这些原因都会导致公民难以通过民 事诉讼的方式进行救济。
( 二 ) 个人信息保护刑事救济具有被动性和局 限性
2015 年 11 月 1 日，《 中华人民共和国刑法修 正案 (九)》 将“ 出售、非法提供公民个人信息 罪 ”和“非法获取公民个人信息罪 ”整合为“侵 犯公民个人信息罪 ”。为了更好地适用这一法律 规定，最高人民法院、最高人民检察院联合印发 了《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法 律若干问题的解释》。这些规定以刑罚的手段有 效保护了公民的个人信息。但是，一方面随着新 型科技的发展，个人信息被侵犯的情形发生了较 多变化，之前的刑法规定并不能完全适应当前的 情势变化，另一方面，刑法具有谦抑性，刑罚的 使用也有着严格的规定，除非在发生严重后果的 情况下，并不会轻易动用刑法这样的“重器 ”。 也就是说以刑事手段作为个人信息领域常用的救 济手段并不可行。
( 三 ) 个人信息保护行政救济难以发力
原本行政主管机关应该是个人信息保护的主 要救济主体。如果行政机构之间能够形成强力、 有效的监管合力，坚决打击侵犯个人信息保护的 违法行为，那么公民的个人信息就能够得到较好 的保护。[5] 然而，当前行政主管机关本身存在公民 个人信息保护意识不足、监管不到位、执法不彻 底等问题，甚至在侵犯公民个人信息的事件中， 行政主管机关反而可能成为侵权主体。
二 、检察机关提起个人信息保护公益诉讼的 必要性
公民作为信息主体，本应该在个人信息权被 侵犯时成为维权主体，通过民事诉讼或寻求公法 保护进行权利救济，但是由于公民作为信息主体 与信息处理者之间存在地位不平等、信息不对 称、举证能力不平衡等问题，以公民个人作为维 护个人信息权的主体显然不能保护个人信息。因 此，为更好地维护社会公共利益、更好地保护公 民个人信息，检察机关提起个人信息保护公益诉 讼具有必要性和重要性。
( 一 ) 破除私益救济困境
公民在面对个人信息被侵犯时选择采用民事诉讼、仲裁等方式去维权，由于举证困难、维权 成本过高等原因，在维权中往往处于相对弱势地 位。公益诉讼可以破除公民民事私益救济困境， 改变被侵权人相对弱势的诉讼地位。首先，检察 机关作为独立的国家机关，具有审查起诉、侦查 等独立的权利，检察机关在办案过程中可以不受 电子商务平台、大企业、大公司的限制，相比公民 个人，检察机关的诉讼地位更具优势;其次，检察 机关已经在环境公益诉讼、行政公益诉讼方面积 累了丰富的经验，在办案过程中比公民个人更容 易获取侵权的线索，例如，检察机关可以通过设 立举报信箱、公开热线电话，或者通过走访、巡查 等方式获取个人信息侵权的情报，通过对情报进 行核实和调查，检察机关更容易取得相关证据， 也更容易形成相互印证的证据链;最后，检察机 关在办案过程中如果遇到突出问题，可以与公安 局、人民法院加强沟通和联系，通过三方合力， 协同解决案件办理难题。总之，检察机关在专业 素养、实际权能、协同能力等方面具有明显的优 势，可以有效保障个人信息保护诉讼进程的顺利 推进。
( 二 ) 补充公益救济之不逮
检察机关是法律监督机关，具有检察权，可以 通过开展专项监督、提出个人信息保护检察建议 等方式，推动公安机关、地方政府加强个人信息 治理工作。以浙江桐庐县为例，该县检察机关在 办案过程中，发现犯罪分子假借政府名义，打着 “残疾补助 ”的幌子，非法收集残疾人信息。该县 检察机关聚焦残疾人个人信息保护，通过磋商、 诉前检察建议等方式，督促政府机关依法履职整 改，不断完善信息公开工作，以此推动残疾人个 人信息保护工作的进步。
( 三 ) 通过多元方式化解矛盾
检察机关在办理侵犯个人信息的案件时，可 以发挥司法机关的司法能动性，通过与法院协同 办案，通过诉前调解，帮助被侵权人与被告达成 调解或者和解协议，以此解决纠纷、缓和矛盾。此 外，对于一些争议较小，被告有较高意愿承担法 律责任的案件，检察机关可以通过听证等程序帮 助被侵权人达成和解协议，并帮助其获得法院的 司法确认。
三、个人信息保护公益诉讼的制度建设
个人信息保护公益诉讼意义重大，是个人信 息保护领域中重要的制度创新，对推动我国全面 依法治国有着重要意义。目前个人信息保护公益 诉讼制度虽然已经开始实行，多地检察机关也已经总结了典型案例，但是这一制度仍处于探索阶 段，仍有需要完善之处。具体来说，个人信息保护 公益诉讼应从以下几方面加强制度建设：
( 一 ) 明确个人信息保护公益诉讼的起诉条件
首先，侵犯个人信息的案件起诉条件不应以 产生“损害后果”为标准，即个人信息本身兼具人 格权和财产权双重属性，如果侵犯个人信息没有 造成财产上的损失，仅侵犯了人格权，如侵犯了 个人信息自决权，也应该属于侵犯个人信息权的 案件 ，检察机关也可以提起公益诉讼。
其次，检察机关应以被诉主体、诉讼程序等为 依据，区分民事公益诉讼和行政公益诉讼。不同 类型的公益诉讼起诉条件应该不同。例如，如果 是普通的民事纠纷，检察机关应该考虑受害人的 人数、权利被侵犯的程度、涉案金额的大小等， 在综合判断的前提下提起公益诉讼。如果被诉主 体是行政机关，那么检察机关应该考虑是否存在 行政侵权行为、这一侵权行为的损害后果，以及 行政行为和损害后果之间是否具有单一的因果关 系。公民个人信息保护行政公益诉讼制度可以参 考环境行政公益诉讼、食品药品安全行政公益诉 讼的制度来实行。
( 二 ) 明确个人信息保护公益诉讼的诉讼请求
不同于其他权益，个人信息权兼具人格权和 财产权双重属性，侵犯公民个人信息权，如果造 成了经济损失，那么提起公益诉讼可以要求侵权 人赔偿相应的损失。但是由于个人信息侵权案件 中，经济损失难以衡量，在公益诉讼制度中有必 要借鉴《 中华人民共和国消费者权益保护法》《 中 华人民共和国民法典 》中关于惩罚性赔偿的规 定，适当扩大个人信息的赔偿请求范围。
此外，侵犯公民个人信息权，涉及侵犯了公民 的人格权，因此，可以提出赔礼道歉、恢复名誉、 消除危险 ，以及精神损害赔偿等诉讼要求。
( 三 ) 明确个人信息保护公益诉讼的举证责任
根据《最高人民法院、最高人民检察院关于 检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》第 十四条规定，检察机关在民事公益诉讼案件中承 担的是损害结果的证明责任。根据第二十二条规 定，检察机关在行政公益诉讼中承担的是证明行 政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益 或者社会公共利益受到侵害的证明责任。这一规 定也说明检察机关并不必然承担对被告是否存在 主观过错的举证责任，即在公益诉讼制度中，可 以适用举证责任倒置，使被告承担对自身不存在 主观上过错，或侵权行为和损害后果之间不存在因果关系的举证责任。[6]
具体到个人信息保护公益诉讼制度，由于个 人信息侵权主体具有多样性，具体包括个人、企 事业单位、行政机关等，而且侵权行为具有隐蔽 性、技术性等，原告和被告之间的举证能力相对 悬殊，即使是检察机关也存在举证困难的问题， 因此，应该通过立法明确个人信息保护公益诉讼 的举证责任分配规则。例如可以规定举证责任倒 置，或者一定程度上减轻原告举证责任的分配规 则，使原告在侵权行为、损害后果等方面承担举 证，由被告对自身不存在主观上过错，或侵权行 为和损害后果不存在因果关系等进行举证。
( 四 ) 引入个人信息保护专家辅助制度
个人信息保护涉及数据管理、网络安全等多 方面专业知识，检察机关在办案过程中可能由于 缺乏相应的专业知识难以对公民个人信息进行 有效救济。因此，引入专家辅助制度极为必要。 例如各级检察院建立个人信息保护专家团 (专家 库 )， 通过讲座、咨询、听证、专案辅助等形式协 助检察机关开展个人信息保护公益诉讼。对于专 家库成员，可以选择网络信息技术领域的专家、 个人信息保护法领域的专家，也可以是具有丰富 经验的消费者权益保护领域专家，或者是从事信 息采集、信息处理的有关人员。
检察机关在进行个人信息保护公益诉讼时， 可以借助专家的专业技术力量为公益诉讼的举证 提供助力，也可以借助专家的专业知识精准打击 侵犯个人信息权的犯罪行为及其他不正当行为， 充分发挥检察机关的司法职能。
参考文献
[1] 刘宪权，何阳阳.《个人信息保护法》视角下侵犯公民个人信息罪要件的调整[J].华南师范大学学报 (社会科学版)，2022(1)：141-154.207-208.
[2] 高志宏.隐私、个人信息、数据三元分治的法理逻辑与优化路径[J].法制与社会发展，2022.28(2)： 207-224.
[3] 王宇欣.论平台数据收集行为的用户权益保障——以《个人信息保护法》与《反垄断法》的协调为切 入[J].湖北经济学院学报 (人文社会科学版)， 2022.19(8)：84-90.
[4] 蓝寿荣，罗静.商业活动中个人生物识别信息的属性与保护[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学 版)，2022.51(2)：73-86.
[5] 戴激涛.数字社会治理的权利逻辑：以个人信息权为中心[J].中共天津市委党校学报，2022.24(1)： 53-64.
[6] 周庆，暴梦洁.大数据背景下信息民事公益诉讼适用问题研究[J].河南工程学院学报(社会科学 版)，2022.37(2)：80-86.
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