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摘要 ：自我国《 民法典 》颁布以来，行政法法典化成为了行政法学界的热议话题。本文通过行 政法法典化的现实需求和对目前行政法法典化的六种观点进行分析，得出行政程序立法为一条重 要选项。行政程序立法现状存在行政程序立法位阶不高、立法技术不够完善的现实困境，并给出 编纂我国行政程序法、确立以原则性的立法技术的解决路径。通过立法推动中国特色行政程序法 典制定， 使行政部门依法行政， 提高行政效率， 完善行政法体系建构。
党的二十大报告指出，推进科学立法、民主 立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统 性、整体性、协同性、时效性。随着人民对社会参 与以及实现自身价值方面的需求的不断增强，人 民的民主、监督与权利等意识也得到了进一步强 化。为了更好满足人民不断增长的行政法治的基 本需求，顺应国家治理能力与体系现代化发展的 需求，中国行政法法典的编纂应当提上日程。但 行政法法典的编纂不仅有赖于行政法学研究的发 展，还需对行政法法典化技术本身进行深入研究。
一 、实现行政法程序法典化的现实需求
行政法存在多元化的发展路径，也由此出现 了不同的目标、分散的内容以及体系化建设的不 足，更为行政法的落实、遵守与创新等方面带来了 沉重的负担，需要通过法典化来解决这些问题。法 典化属于法律向着体系化方向发展的一个关键性 路径，借助于不同类型的法典编制，结合具体的规 则、标准进行划分实现科学化编排，可以更加清晰 调整范围，统一法律术语，保障编排的规范化与逻 辑的合理性，同时保障制度间可以更好地相互协 调和支撑，避免出现严重的漏洞问题，推动系统 性和整体性的实现。
在法典化的路径选择上，我国目前存在着六 种观点。一是总则说。有学者认为，我国的行政立 法之路是具有我国社会主义特色的，在党和国家 对法治政府建设的大力推进下，目前已经具备制定行政法总则的现实条件，可以制定具有中国特 色的社会主义行政法总则。制定一个健全的行政 法总则能够更好地完善现有体系，更好地满足现 代化行政管理与行政发展的需求。[1] 二是行政程 序法说。有学者认为，我国行政法法典化的时机 还不够成熟，行政法体系化不应局限于法典化。 行政程序法的合理编纂不仅属于对行政程序的 一体化规则，同时也可以当作行政实体法律当中 的总纲领性法律，可以实现统一行政程序和推广 区域协调法治经验的现实目标。这才是行政法向 着体系化发展的重要任务。[2] 三是基于程序主义 进路的法典说。编纂行政基础法典可以有利于达 成现代化的政府治理目标、单行法的基础更加充 分、能够明显强化法典体系性、凸显出行政法的 精神、有助于摆脱法典当中的“ 常与变 ”这一困 境。[3] 四是行政法通则说。我国行政立法领域之法 典化应当以实体优化为主兼顾形式优化，并采用 不同组织形式分别编纂行政纲领性法典与行政领 域性法典。[4] 五是单行法先行说。有学者认为，应 当按照“ 类行为程序法先行模式 ”继续推进统一 行政程序法的制定，推进统一行政组织法 —— 特 别是行政机构编制法的制定。通过完善各行政机 构的单行法，使行政法体系更加清晰、规范，再进 行行政法法典化。[5] 六是基本行政法典说。有学 者认为一般行政法进行实质法典化，对部门行政 法根据条件成熟情况进行实质法典化或形式法典化，形成“1+S+F”的行政法法典化框架。基本行 政法典在这一框架中发挥着统领作用。将整个行 政法体系进行串联，形成一个包含一般行政法核 心内容、融合行政实体法和程序法，促进一体化 发展，能体现我国行政法治水准、能为世界贡献 法典化之“ 中国方案 ”的实质性法典。[6] 笔者认 为以我国目前的现实需要与立法基础，我国应选 择第二条道路。
二、行政程序法的立法现状
从中央立法角度来看，现如今我国针对行政程 序法提出的单行法律包括以下三部，分别是《中华 人民共和国行政处罚法》《 中华人民共和国行政 许可法 》和《 中华人民共和国行政强制法》。专 门性行政程序法规主要有四部，即《行政法规制 定程序条例》《重大行政决策程序暂行条例》《 中 华人民共和国政府信息公开条例》《规章制定程序条例》。除此以外，附带规定关于行政程序的也 有几十部之多，如《 突发公共卫生事件应急条例 》 《 优化营商环境条例 》等。
在地方立法层面，行政程序的地方性法规和 地方政府规章共有 9 部。湖南省于 2008 年制定出 我国首部行政程序地方政府规章《湖南省行政程 序规定》，其中规定了行政程序主体，对行政决 策程序、行政执法程序、特别程序等做出了具体 规定。随后山东省、浙江省等十多个省、自治区和 设区的市也相继制定了行政程序规定或重大行政 决策程序规定等。2022 年，江苏省制定了全国第一 部行政程序地方性法规，即《江苏省行政程序条 例》，该条例对行政指导、行政奖励、行政协议进 行了具体规定。这为未来我们编纂我国行政程序 法典提供了宝贵经验。(见表 1)
三 、行政法法典化背景下我国行政程序立法 的困境
( 一 ) 行政程序法缺位
我国现如今的行政程序法立法大多数都依 赖于地方政府进行规章，效力位阶依旧处于国家 法律法规体系当中的末端位置。因我国在立法上 对中央与地方的立法权没有划分范围，这导致中 央所制定的行政程序规定与地方政府规章制定的 行政程序规定会有调整范围上的重叠和职权的交 叉。根据《 中华人民共和国立法法 》( 以下简称 《 立法法》) 规定，部门规章与地方政府规章冲突时，应由国务院进行裁决①。但在实践适用中，我 国关于此条法律的适用少之又少②。这也使得在地 方推进新行政程序规定难以广泛适用。这种情形 也存在于程序立法这一领域，现如今我国已经推 进了较多的单行部门立法，这无法充分结合地方 实际，而地方立法则受到中央权威性以及行政惯 性一类原因的影响，无法有效推行和实施，这也 导致地方的自治性逐渐降低，无法最大限度发挥 符合地方特色的法律制度建设。
( 二 ) 立法技术有待完善
换句话来说，我国最高的立法权限当中覆盖的重大事项更多停留于表面。而事实上，大部分 国家的立法事项都得到了不同程度的“ 条块分 割 ”。[7] 从 2015 年《立法法 》正式修改之后，赋 予了全部设区市地方的专项立法权，象征着地方 有着更大范围的立法权限。在法治建设进程中发 挥着探索、补充与实施的关键作用，有力推动了地 方经济、民主法制以及社会发展，为我国提供了更 加丰富的经验与意见，有利于进一步完善新时代 的“ 中国特色法律体系 ”。从目前的十几部地方 行政程序立法看，在同一个省市内部，也会有着地 区性的差异，这在推进统一立法的过程中形成障 碍。从江苏省第一个将行政程序法确立为地方性 法规的实施现状上来看，贯彻落实江苏省地区的 法制建设，整体状况趋于良好，但是制度的落实 与实施的效果却不尽如人意，和经济建设发展程 度之间呈现出了正相关，经济的发达程度直接决 定了制度实施的全面性。
四、我国行政法法典化的实现路径
( 一 ) 编纂我国行政程序法
出台统一行政程序法典，不是要将现行的程 序单行法以及管理法当中现有的程序法规范废 弃，而是要提取出更加适用在不同领域、行政行为 的抽象性、原则性以及普遍性上的规范。制定一个 一致性的程序法典，有效整合当前的单行程序立 法，促进其体系化发展，具体的目标通常体现在下 列方面：第一，就是保障并尊重相关行政相对人的 尊严与权利;第二，就是对行政主体的权利进行控 制和规范;第三，就是避免歧视和偏私的出现，对 社会当中的公平正义进行维护;第四，就是要提升 行政工作效率，确保公共物品能够得到有效的供 给。而出台一致性的程序法典也能够产生以下重 要意义：一是有利于促进依法行政和依法治国，真 正建设一个法治国家;二是有利于促进反腐倡廉， 真正建设一个廉洁政府;三是有利于推动现代化 的国家治理，真正实现国家的良法善治这一目标。
( 二 ) 确立原则性的立法技术
中央“ 推进行政程序立法的根本性目标就是 提供基础性‘程序样本 ’，让不同类型的行政程序 能够根据这个样本的指导更加稳定地发展，促进 多样性的统一。一般程序当中的规定主要就是为了 通过其本身的‘示范作用 ’来创造非法定程序和自由程序下的具体判定标准，为有关部门制定特 别程序创造更为可靠且稳定的程序架构 ”。[8]
同时这也充分说明了未来一段时间内，我国一致性的 行政程序立法依旧需要坚持原则立法，提供基础 性的法律架构，各个省市地区都能够结合当地具 体状况落实执行立法，为一致性程序法的行使和 落实创造更加独立自主的空间。“ 在并未充分了解 与掌握行政权的具体运作勤快之前，过分追求严 密性，通常无法实现最终的使命与目标，反而会 对行政系统的整体架构后续优化调整造成危害， 引发其他问题，自然也不利于保障基本权利。”这 属于中央立法工作的关键所在。
五 、结语
从行政程序法的内容来看，实质上属于一种 行政法“ 通则”， 也就是在程序规范以及实体规范 当中抽样出一般法律规范，并对其进行法制化发 展，同时以“ 通则 ”统帅每一个行政领域内的分 则。不论哪一种行为，都应当采取行政程序法当 中规定的相关合法要件，听证程序、公开信息以 及行政规避等行政程序都需符合。所以作为通则 的行政程序法，其法律效力应当调整的行政法律 关系范围广、受众多。并在构建统一的行政程序 法典的同时，设立特别行政程序去填补一般行政 程序所产生的漏洞，从而形成一个相对比较完整 的行政程序法律体系，也是未来一段时期的立法 任务。行政程序立法不能停留在理念层面，而要 深入到实践当中。只有将行政程序法的规范和实 施有效衔接，才能从根本上解决现有行政机关的 问题、提高行政效能。所以，通过立法推动中国特 色行政程序法典制定是势在必行的工作任务。
参考文献
[1] 应松年.关于行政法总则的期望与构想[J].行政法学研究，2021(1)：3-12.
[2] 叶必丰.行政法的体系化：“行政程序法”[J].东方法学，2021(6)：157-170.
[3] 王万华.我国行政法法典编纂的程序主义进路选择 [J].中国法学，2021(4)：103-122.
[4] 陈天昊.法国行政法的法典化：起源、探索与借鉴[J].比较法研究，2021(5)：152-171.
[5] 杨登峰.从《民法典》的编纂看行政法典的编纂——对“单行法先行”模式的一种考察与展望[J].行政 法学研究，2021(3)：3-13.
[6] 杨伟东.基本行政法典的确立、定位与架构[J].法学研究，2021.43(6)：53-70.
[7] 封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京：北京大学出版社，2008：9.
[8] 章剑生.从地方到中央：我国行政程序立法的现实与未来[J].行政法学研究，2017(2)：54-76.
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