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摘要：对以国家公园为主体的自然地进行保护，离不开国家公园生态补偿机制的建立。本文以 S 市 N 国家公园为例，从法学理论的角度对国家公园生态补偿法律关系进行分析，以期为国家公 园生态补偿法律制度的建立和完善提供对策建议。
随着我国对自然保护地体系建设的全面启动， 对位于自然保护地体系最顶层的国家公园的生态 保护 ，成为我国生态保护的重要对象。自 2017 年中 共中央办公厅 、国务院办公厅出台《建立国家公园 体制总体方案》以来 ，我国一共建立了包括 N 国家 公园在内的十个国家公园试点。根据国家公园体制 改革试点要求 ，国务院出台了《国务院办公厅关于 健全生态保护补偿机制的意见》，结合湖南 N 国家 公园体制试点区的实际 ，2018 年湖南省印发了《关 于建立湖南 N 国家公园体制试点区生态补偿机制 的实施意见》。可见 ，在国家公园体制建设过程中 ， 国家生态补偿法律制度是其重要的组成部分 ，对国 家公园的建设 、管理和保护起着不可或缺的作用。
一 、国家公园生态补偿法律关系涵义
生态补偿法律关系是指相关主体通过法律的 构建来达成对环境的保护，从而实现人与自然之 间的协调发展 ，最终达到生态平衡的目的 。在我 国国家公园概念提出较晚 ，学界对国家公园生态 补偿研究还不够深入 ，国家公园生态补偿法律关 系与传统的矿产资源 、森林 、江河等相对单一要 素的补偿法律关系不一样 ，国家公园生态补偿涉 及多个主体、多重要素 ，因此，确定其生态补偿法 律关系，需要综合性考量。
( 一 ) 国家公园生态补偿法律关系的主体
根据法律相关规定 ，自然人 、国家和其他组 织只要在生态补偿的过程中承担了义务 、享受了 权利 ，就是生态补偿法律关系的主体 。国家公园 生态补偿法律关系的主体具有多元化 、复杂化的 特点 ，根据性质划分主要可以分为补偿主体和受偿主体。在《N 国家公园管理办法 (试行)》 第二 章明确提出了湖南省人民政府 、S 市人民政府和 C 县人民政府是国家公园生态补偿的最主要的补 偿主体。而在 N 国家公园里生活居住的农民和牧 民 、相关教育机构 、旅游服务涉及的自然人或组 织等等主体是最主要的受偿主体。
( 二 ) 国家公园生态补偿法律关系的客体
在法律关系中 ，客体又称权利客体 ，在国家 公园生态补偿法律关系中 ，是指生态补偿的权利 享有者和义务承担者所做出的法律行为所指向的 对象 。国家公园生态补偿法律关系中的客体有学 者认为是生态补偿行为结果 [1] ，即在国家公园 中对整个生态环境系统的原真性 、完整性进行保 护 ，除了对整个园区内包括水、大气、植被等自然 环境的保护之外 ，还包括对园区内的文化价值和 科学价值进行保护，从而形成的生态补偿行为结 果;还有学者认为国家公园生态补偿法律关系的 客体是利益关系 [2] ，即对园区内整个生态环境做 出经济或其他形式的正效应补偿。
( 三 ) 国家公园生态补偿法律关系的内容
国家公园生态补偿法律关系的内容就是依照 国家公园生态补偿相应的法律法规的规定 ，国家 公园生态补偿法律关系主体所享有的权利和应当 履行的义务。[3] 在国家公园生态补偿关系中，补偿 主体所享有的权利和应该承担的义务就像一座桥 梁 ，连接着补偿主体，并相应影响着客体。《N 国 家公园管理办法 (试行)》 里规定，湖南省人民政 府 、S 市人民政府和 C 县人民政府作为国家公园 生态补偿主体 ，与此同时还应当承担把 N 国家公园园区建设成生态绿色保护 、产业绿色转型 、社 会绿色发展的国家公园等园区建设的相关内容 。 如 ，在确定对园区内原住民的房屋搬迁和房屋改 造的问题上 ，政府在制定相应的搬迁和改造房屋 补偿方案报请审批前，应当与园区内的居民进行 充分沟通和协商，对相关财产所有人造成经济损 失的应依标准补偿。
二 、从 N 国家公园的实践看国家公园生态补 偿存在的问题
2016 年 N 国家公园正式获批成为全国首批 10 个国家公园体制试点之一 、湖南省第一个国家公 园体制试点区。2017 年湖南 N 国家公园管理局在 C 县正式挂牌，标志着湖南 N 国家公园体制试点 工作取得了阶段性的成果。2018 年湖南省人民政府 办公厅下发了《关于建立湖南 N 国家公园体制试 点区生态补偿机制的实施意见 》，对其生态补偿采 取政策措施保护 。因此，从 N 国家公园补偿实践 来看 ，生态补偿措施已经开始建立 ，但要形成长 效的法律机制，还存在以下问题：
( 一 ) N 国家公园生态主体范围狭窄
《N 国家公园管理办法 (试行 )》 第二章明确 提出了湖南省人民政府 、S 市人民政府和 C 县人民 政府是国家公园生态补偿的最主要的补偿主体。此 外，《湖南 N 国家公园体制试点区生态补偿机制的 实施意见 》里提到 ，N 地区生态补偿资金主要来自 于中央、省、市级财政。虽然，在意见里也提了社 会捐赠等其他资金 ，但是规定比较模糊 ，没有明 确具体的可执行途径 。总体上来看 ，N 地区生态 补偿主体具有单一性，并没有真正形成多元化补 偿主体，这样会造成政府财政压力过大 。因此，扩 大 N 地区生态补偿资金来源的渠道 ，积极吸收更 多主体参与进来是当务之急。
从受偿主体来看 ，目前 N 国家公园里生活居 住的农民和牧民 、相关教育机构 、旅游服务涉及 的主体等等是最主要的受偿主体 。目前看来 ，受 偿主体的范围在向多元化发展 ，还需要继续扩大 受偿主体的范围 ，这将有利于长效稳定生态补偿 法律制度的建立。
( 二 ) N 国家公园生态补偿内容有缺陷
国家公园生态补偿的内容是相关权利义务主 体之间利益再平衡、再分配的过程 。目前 ，N 国家 公园生态补偿现状是 N 国家公园管理局已开展了 包括国有集体林、草山牧民、玉女溪旅游项目补偿 退出等多种生态补偿实践。总体看来 ，N 地区的国 家生态补偿标准偏低且没有形成灵活稳定的生态 补偿标准确定机制 。国家对 N 国家公园通过各种 方式投入的补偿资金不能满足 N 地区实际情况所 需。为了更好地对生态环境进行保护，生态补偿标准应该随着当地的经济水平，社会其他因素的变 化进行调整 ，而不应该是一成不变的。在实践中， N 国家公园的生态补偿标准自从确定之后，并没 有在时间维度上进行弹性调整 ，不利于生态补偿 法律制度对生态环境外部性内部化的能力。[4]
( 三 ) 公众参与不足
生态补偿项目是否能够长期有效稳定地进行 取决于公众对目前生态补偿政策的态度。公众的 有效参与一方面可以提高政策的科学有效性 ，另 一方面 ，能够对整个生态补偿的过程形成强有力 的社会监督 。因此，在制定生态补偿法律制度过程 中少不了公众参与的环节。从 N 国家公园的实践 来看 ，大部分园区内家有草地的农户认为新的生 态补偿项目会造成家庭经济收入的减少，其参与 的意愿更薄弱 。与主动参与生态补偿活动相比 ， 更多的人倾向于被动接受政府的相关补偿。但是 这种形式缺少了公众的有效监督，难以达成利益 上的制衡 ，不利于生态补偿政策长期稳定有效的 执行 ，主要体现于：一是生态补偿数额过低;二是 对环境和生态破坏者惩罚力度不够;三是公众参 与度低。
三、完善国家公园生态补偿法律的思路
生态补偿制度的落实需要多方面力量的支持 与配合 。国家公园生态补偿的推动者是政府 ，到 目前为止取得了一定成效，但还需进一步完善生态补偿法律相关制度 ，因此 ，如何尽快完善国家 公园生态补偿法律成为当务之急。
( 一 ) 扩展国家公园生态补偿法律制度的主体 范围
在国家公园生态实践中 ，形成补偿资金的来 源和补偿资金对象的多元化是关键问题。从目前 实践来看 ，主要生态补偿主体是各级政府 、特许 经营企业和社会捐赠 ，而且对社会捐赠只是作为 生态补偿资金的来源渠道之一简单提出，对补偿 资金的具体来源方式和标准没有更进一步的说 明。要形成长效稳定的生态补偿机制，需要让生态 补偿主体更加多元化。本文建议，可以将生态补偿 主体扩大为：中央政府、地方政府 (配套资金)、 特许经营企业、社会捐赠、旅游者、确定受益地区 等等;可以将生态补偿的受偿主体扩大为 ：国家 公园所在地政府 、国家公园管理机构 、发展或者 搬离的企业 、园区居民和社区 、学术团体和环保 机构。
在讨论国家公园生态补偿的主体过程中，公 园内的特许经营企业 ，利用园区内各种资源进行 整合后获取经济利益 ，是重要的补偿主体。进入 到景区的旅游者不管是对旅游地区特色产品的消 费还是对自然风光的欣赏，都体现了对园区内生态环境的获取，应当通过购买园区门票的方式履 行其生态补偿的义务。确定利用园区内资源受益 的地区 ，也应当被视为补偿主体 。国家公园管理 机构是一个比较特殊的主体。一方面它属于国家 管理机构，管理园区内一切行政事务;另一方面它 还担负着对园区内自然资源的调查和监测等等任 务 ，这类生态环境服务也需要大量资金的支持 。 因此，应当把国家管理机构单独作为一个受偿主 体 。因为园区发展需要而搬离的企业 ，不仅没有 经济效益 ，其在经济上是有损失的 ，应当被视为 受偿主体 。学术团体及环保机构 ，对园区内自然 资源进行的科学调研和相关环保工作能给园区的 管理做出贡献 ，但是不能直接产生经济效益 ，也 应该作为受偿主体来对待。
( 二 ) 确定科学的国家公园补偿标准
目前 N 国家公园生态补偿标准偏低，且不具 备灵活稳定的生态补偿标准确定机制 。因此 ，应 尽快建立科学有效的生态补偿标准，并通过完善 激励机制 ，对生态建设 、治理和维护者提供适当 的补偿和奖励，来加大生态补偿制度的落实力度。
而生态补偿标准的研究涉及到社会 、经济 、 环境等各个不同领域 ，是自然环境和人类社会两 大系统的交叉研究，该研究是一项严谨复杂的工 程。科学确定国家公园生态补偿标准是生态补偿 法律关系中的关键环节 。国家公园的建设 、治理 与维护受制于国家公园的生态补偿。生态补偿标 准确定的合理性直接决定了生态补偿机制是否可 行 。国家公园在维护生态环境的同时付出了较高 的经济成本 ，国家公园在建设、治理与维护中，应 重视补偿生态维护者的直接投入成本和发展权益 可能遭受的损失 ，即发展机会成本 。直接投入成 本可以直接参考国家公园当地政府保护生态环境 方面的财政支出 ，发展机会成本的核算依据可选 当年的全县人均农林牧渔总产值。实现生态补偿 的前提和制定补偿额度的依据是生态系统服务功 能价值评估 ，目前常用的评估方法有“ 意愿调查 法 ”“影子工程法 ”“实际市场法 ”“机会成本法 ” 等等 。结合现有研究 ，可以尝试以下方法：首先 将国家公园生态系统分为森林 、草地和湿地生态 系统 ，分别对这三类生态系统的四大服务 (供给 服务 、调节服务 、文化服务和支持服务 ) 功能的 最终服务价值进行评估，需要注意的是为避免重 复计算 ，支持服务属于中间服务 ，其价值已包含 在最终服务里 。由于评估数值往往较大 ，因此 ， 可以把该评估价值结果作为生态补偿标准的参考 上限 ，以发展机会成本确定的损失作为生态补偿 标准的参考下限;其次，仔细研究以前的国家公园 生态补偿标准，结合当地经济发展状况和支付意愿进行相应调整，从而最终确定合理的生态补偿 数值。
( 三 ) 构建公众参与的路径
国家公园科学有效的运行离不开公众的力量 ， 因此 ，国家公园的生态问题也离不开公众的参 与 。首先 ，国家公园的生态问题与每一个园区内 的居民息息相关 。园区内居民的生活环境和人文 景观是保持国家公园原真性和完整性不可或缺的 一个部分 。同时 ，园区内的居民也是国家公园整 个建设过程中非常重要的利益主体 。而园区内的 居民绝大部分是当地的少数民族，其中苗族居民 最多。要顺利实施相关生态环境法律政策 ，需要 在尊重本民族独特的民族风俗和生活生产方式 的前提下 ，与园区内少数民族居民进行充分的沟 通和交流 ，寻求一个园区管理和居民生活的平衡 点 ，以达到相关生态环境保护法律法规最佳的实 施效果。其次 ，国家公园的生态问题是整个社会 共同的责任。要真正的建立科学有效的国家公园 生态补偿制度并长效执行 ，除了园区居民之外 ， 社会各界都应当参与进来。可以通过加强大众宣 传和政策解读，及时回应园区内居民和社会大众 的关切;搭建国家公园志愿服务平台 ，建立志愿 者管理制度，鼓励园区内居民和社会大众参与国 家公园保护和生态补偿工作;与国外国家公园机 构 、国内外科研机构 、大专院校 、国际组织建立 良好合作关系 ，展开多种形式的合作交流活动 ， 建设成国内知名的科研、教学、实习基地;鼓励企 业捐赠，引导企业为生态补偿做贡献;建立非政府 组织 ，通过生态信息公开化 、公益诉讼程序制度 化 、环境决策民主化来落实公众参与，从而真正 推动生态补偿制度有效运行。
四 、结语
国家公园体制改革是一个系统性的大工程 ， 它包括对国家公园法律法规制度 、国家公园行政 管理制度 、国家公园全社会监督制度等方方面面 的思考和完善。对国家公园生态补偿法律制度的 思考，是对构建科学、合理、统一 、高效的国家公 园体制中的一个很小部分的探讨 ，希望能对整个 国家公园体制建设贡献一点力量。
参考文献
[1] 刘旭芳，李爱年.论生态补偿的法律关系[J].时代法学，2007(1)：54-57.62.
[2] 才惠莲.论生态补偿法律关系的特点[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2013.13(3)：57-61.
[3] 唐小平，栾晓峰.构建以国家公园为主体的自然保护地体系[J].林业资源管理，2017(6)：1-8.
[4] 宋晋.国家公园生态补偿法律关系探究[J].青年与社会，2020(4)：69-70.
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