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摘要 ：2019 年，张军检察长提出了刑事、民事、行政、公益诉讼“ 四大检察 ”全面协调充分 发展格局。行政检察中的非诉执行监督被称为基层行政检察的工作重点和新的增长点。本文从行 政非诉执行监督的法定职能入手，研究其制度性问题，找出实务中办理该类案件的重难点，并结 合现有办案经验给出合理性建议。
一、行政非诉执行监督的概念及意义 ( 一 ) 行政非诉执行监督的概念
行政非诉执行监督，是指检察院依法对法院 行政非诉执行案件的受理、审查、裁定和执行实 施活动进行监督，也对行政机关违法或不行使 职权进行督促，既发挥着监督法院公正司法，又 发挥着监督行政机关依法行政的“一手托两家 ” 作用。
( 二 ) 检察机关开展行政非诉执行监督的目 的 [1]
实践中，行政非诉执行屡有侵权事件发生，集 中体现两个方面：一是存在较多不规范行为，当前 行政非诉执行主要集中在房屋拆迁、违法占地和 环境保护等方面的行政处罚案件，这些案件与当 地经济发展、人民群众的切身利益紧密相关，但 行政机关或不申请法院执行而自行执行，或怠于 申请执行，或将因各种原因不愿出面执行的案件 推到法院。法院的不规范问题同样存在，有的法 院在受理环节进行实质审查，仅对便于执行的案 件予以立案，有的法院滥用执行和解、变更执行 标的，还有的法院审查流于形式，对明显违法的 行政决定裁定准予强制执行等;二是救济不足不 利于矛盾化解。行政非诉执行基于行政相对人在 法定期限内既不提起诉讼又不履行相应义务而发 生，相对人已丧失对行政行为的诉权，可以理解 为相对人不起诉或放弃、丧失诉权的一种代价，也就不存在救济问题，但行政机关申请执行的程 序及法院的审执流程仍有违法风险，目前救济程 序不明确，导致难以获得救济。这一系列问题决 定了非诉执行需要检察机关的监督。
二、行政非诉执行检察监督的现状
近年来，向法院申请的行政非诉执行案件快速 增长，笔者通过“ 中国裁判文书网 ”检索出 2017 - 2021 年，全国受理行政非诉执行案件共 83121 件， 分别为 2017 年 7555 件、2018 年 12226 件、2019 年 17445 件、2020 年 32124 件、2021 年 13771 件。行 政非诉执行案件的不断增加，也催生了更多“执 行难 ”“执行乱 ”问题。为此，2018 年 2 月，最 高检部署开展了“ 民事和行政非诉执行监督 ”专 项活动，以发挥检察职能，加强执行监督工作，更 好地回应社会关切。数据显示，2018 年，全国检 察机关共受理行政非诉执行监督案件 7500 余件， 结案 6900 余件，提出检察建议 6500 余件，被采纳 5100 余件。2021 年 4 月，最高检部署开展了“土地 执法查处领域行政非诉执行监督 ”专项行动，以 破解土地行政处罚决定申请强制执行难题，促进自然资源法治建设，服务经济社会高质量发展。 数据显示，2022 年 1 - 6 月，全国检察机关共受 理土地执法查处领域非诉执行监督案件 6100 余 件，结案 5300 余件，发出检察建议 4600 余件，被 采纳 4000 余件。这些案件的办理，有力彰显了检 察担当。
三、行政非诉执行检察监督的经验分析
( 一 ) 拓展渠道，广泛挖掘案件线索
行政非诉执行监督的案源主要以检察机关履 职中发现线索为主、受理当事人申请监督为辅。
第一，通过开展行政执法专项检查拓展案源。 各地检察机关把“两法衔接 ”平台作为查找线索 的重要途径，重点从环境保护、食品药品、安全生 产、耕地保护等领域入手，查阅行政非诉执行案 卷和行政执法台账，深入了解行政执法现状，重 点监督未及时向法院申请强制执行、行政处罚执 行不到位等问题。
第二，通过加强对外互动交流扩展案源。一是 主动加强与法院沟通协商，消除认识分歧，获取 案件信息。有的结合法院系统开展执行案款集中 清理活动，对行政非诉执行案件进行抽查;有的与 法院联合开展行政非诉执行案件质量评查活动， 从中发现监督线索。二是加强行政非诉执行监督 职能宣传，提高社会认知度，扩大群众申请监督 渠道。完善与律协、律所、法援中心、司法所等 机构的沟通机制，充分运用两微一端等新媒体平 台，结合“宪法宣传日”“检察开放日 ”等活动 进行宣传，普及行政检察知识，接受群众咨询，扩 大案件线索来源渠道。
( 二 ) 突出重点，加强对法院行政非诉执行的 监督
第一，监督法院纠正怠于受理的行为。实践中，一些法院因对法律认识不同、害怕上访隐 患、人员力量不足等，对行政机关的强制执行申请 不依法受理，导致行政决定无法进入执行程序，沦 为一纸空文，损害了行政执法活动的权威性和公 信力。针对法院此类有案不立、拖延立案、人为控 制立案、干扰依法立案等问题，检察机关制发检 察建议，督促法院按照法定程序受理，既促进解 决个案问题，又促进解决普遍性的长期不予办理 的违法状况。
第二，监督法院纠正怠于执行的行为。实践中，一些法院作出准予执行裁定后未将案件立案 登记移交执行局执行，而是由行政机关“二次申 请执行 ”，或移送执行局后未采取适当甚至不采取 任何措施、怠于行使财产调查权等，针对法院此 类无正当理由超期执行的问题，检察机关制发检 察建议，督促法院积极采取执行措施，在法定期 限内高效执结案件。
第三，监督法院纠正执行不到位的行为。实践中，一些法院无正当理由仅执行部分行政决定内 容就执结案件，比如，行政处罚中有本金及逾期 加处罚款或滞纳金，但法院只执行罚款本金;再比 如，行政处罚中有罚款、限期拆除、责令恢复原状 等内容，但法院只执行罚款处罚。针对法院此类 执行中遇到障碍未按行政决定的内容全面执行就 裁定终结执行的问题，检察机关加强审查把关和 调查核实，制发检察建议并跟踪后续情况，确保 执行到位。
第四，监督法院纠正执行中的其他错误行为。 实践中，一些法院在执行行政非诉案件中存在程 序不规范、措施不当、侵害行政相对人或案外人 合法利益的情形，比如，不予受理裁定书是由行 政审判庭作出、违规向行政机关收取预交强制执 行费、执行和解协议不附卷、终结本次执行程序 前未依法告知申请执行人相关信息、终结本次执 行后不按期查询财产、执行文书未送达或延迟送 达或送达回证未签名未标注日期等。针对法院此 类违法问题，检察机关秉持程序监督和实体监督 并重的理念，查清事实证据，找准法律依据，加强 说理论证，有理有据有节地开展监督。
( 三 ) 全面审查，发挥行政检察“ 一手托两 家 ”的职能作用
立足行政检察“一手托两家 ”的特点，检察 机关在依法监督法院公正司法的同时，针对发现 的行政机关执法不严格、不规范、不到位现象，积 极提出检察建议。比如，针对行政机关执法活动 中违反法律法规，该处罚未处罚、不该处罚乱处 罚的案件进行监督，向行政机关提出检察建议， 建议其依法行政;针对行政机关作出行政决定后 未及时申请法院强制执行，向其制发检察建议， 督促其在法定期限内向法院申请强制执行，避免 行政决定“ 白条化 ”等。
( 四 ) 协作联动，优化行政检察工作内外部 环境
第一，借助检察一体化联合推动形成合力。最 高检组织开展耕地保护、土地执法等领域的专项 活动，出台关于行政非诉执行监督有关问题的解 答，并陆续发布典型案例予以指导与支持。市院 也要及时帮助基层院厘清案件线索处理思路，解 决实务中常见的调查取证难、建立工作机制难等问 题，消除法律适用、监督依据等方面困惑。统一业 务应用系统 2.0 上线后，检察建议同步向上级院 备案审查，对法院拒不配合基层院监督的，依法跟进监督，协助排除干扰和阻力。
第二，加强外部协作配合。检察监督不是你 输我赢的“零和游戏 ”， 树立双赢、多赢、共赢 的理念是行政检察可持续发展和扩大影响力的原 则。实践中，检察机关通过与法院、行政执法部 门建立联动机制，实现信息共享。例如，在开展 土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动过 程中，各地检察机关均与自然资源部门建立了信 息共享、联席会议、案件通报、案件移送、执行 监督等工作机制，以增强工作合力，有效提升监 督力度。
四、行政非诉执行检察监督存在的问题与困难
( 一 ) 案源渠道有限，线索成案率不高
尽管检察机关通过主动探索建立了一些线索 发现机制，但案源不足问题仍是开展该项业务的 瓶颈。一是案件来源单一。现阶段办理的案件主 要来源于每年抽查行政机关执法卷宗及法院行政 非诉执行卷宗，极少数通过裁判文书网发现。当 事人申请监督的积极性不高;二是信息不对称。 行政执法及法院非诉执行过程相对较封闭，检察 机关如果得不到有力的配合，就无法准确获取相 关信息。有的行政机关向法院申请强制执行后坐 等法院执行，在法院怠于受理或作出裁定时，没 有向检察机关申请监督。法院非诉执行信息不透 明，不愿与检察机关分享执行信息，对检察机关 调卷不配合。
( 二 ) 监督方式单一，监督缺乏刚性
一是实践中，对行政非诉执行案件的监督方 式主要是制发检察建议，但检察建议缺乏刚性， 是否采纳跟被监督单位的态度有直接关系。一些 单位对检察监督有抵触情绪，有的不回复或不按 期回复，有的虽有回复但答非所问、敷衍应付， 有的以案件太多为由拖延办理，导致监督质效不 高;二是监督精准的检察建议不多，“ 低质 ”检察 建议滥发的现象还很普遍，甚至存在“一发了之 ” 的情况，不能引起实质性的后果，法院以人员调 配不足、回复期没到等原因拖延处理的情况频发。
( 三 ) 人员配备不足，监督能力有待提高
一是基层行政检察队伍力量薄弱，年龄结构 不合理，熟悉行政检察业务人才匮乏。办案人员 大多为公诉、民事检察部门退下的老干警，尤其 在员额制改革之后，有独立办案资格的人更少， 人员配备已不能满足新时代的需求;二是行政检察监督涉及法律法规繁多，办案过程中常常会遇 到专业瓶颈，由于对行政执法和法院执行活动 的规律研究和探索不够，常常难以找准监督切入 点;三是行政非诉执行监督工作起步较晚，工作经 验严重不足，许多人对如何纠正法院、行政机关 的违法行为没有概念，往往会被法院、行政机关 提出的“ 已经尽力、确实无法执行到位 ”之类的 答复所误导，最终不了了之。
五、行政非诉执行监督的完善建议 [2]
( 一 ) 建立检法良性互动机制
通过与法院签发规范性文件，明晰法检两家 各自职责，定期开展对行政非诉执行案件的联合 评查，重点从法院立案庭获取数据、寻找案源， 共同破解行政非诉执行活动中存在的执行难、 执行不规范等问题，实现规范司法、维护合法权 益、化解社会矛盾、促进依法行政的合力。
( 二 ) 完善行政执法与行政检察衔接平台
充分运用检察机关与行政机关搭建的协作 机制与平台，重点是推动“两法 ”衔接平台的运 用，协调行政机关将行政处罚执行情况录入信息 共享平台，对错录漏录或有意不录予以追责。赋 予检察机关查看“两法 ”衔接平台的权限，指定 专人定期浏览排查梳理行政非诉执行监督线索， 确保监督线索的来源稳定。
( 三 ) 加强监督能力建设
一是加强人才培养。通过开展专题培训、以 案代训、技能竞赛等活动，提高广大行政检察干 警的能力和水平。把培养人才与引进人才结合起 来，保持行政检察队伍特别是业务骨干相对稳定; 二是加大支持指导力度。充分发挥基层院办案主 体作用，通过包干指导、定点帮扶，帮助基层院明 确工作重点、排除干扰阻力、加强经验总结、打造 特色亮点;三是增强监督质效。摸索监督工作的 特点和规律，准确把握监督范围、条件、方法、手 段，提高检察建议针对性和说理性，防止片面追 求数量。对拿准的已经启动的监督事项，积极与 法院、行政机关沟通，争取理解和配合，加强后续 跟踪监督，确保问题得到实质性解决。
参考文献
[1] 郭灵彦.行政非诉执行检察监督研究[D].保定：河北大学，2021.
[2] 曹建章，张源.检察视野下行政争议实质性化解的监督路径[J].中共郑州市委党校学报，2020(2)： 56-61.
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