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摘要：检察建议是检察机关履行法律监督职能参与完善社会治理，预防和减少违法犯罪的一 项重要手段，其对社会治理所发挥的积极作用不言而喻，但在新形势下检察建议在实际运行中也 存在较多不规范的情况。本文通过对 2021 年度 A 市两级院制发的检察建议进行分析，梳理总结实 际运行中检察建议工作存在的问题及整改情况，并在此基础上进行成因分析，以期就如何规范检 察建议的制发、落实等提出对策建议。
关键词：检察建议,规范化,法律监督
根据检察建议“ 回头看 ”专项活动的要求 ， A 市两级院高度重视 ，结合市县情和检察工作实 际，通过制定工作方案、成立领导小组、设立工作 专班等 ，确保该项活动的各项工作部署和要求落 到实处 ，并以此作为全年工作的有力抓手 ，突出 “ 问题 、责任 、实干 、成果 ”四个导向 ，抓好“思 想引领、组织领导、过程落实、追求实效 ”等工作 举措 ，以召开会议 、询问相关人员 、查阅相关资 料、走访周边群众、实地查看效果等方式，跟进监 督检察建议的落实效果。通过对 2021 年度发出的 各类检察建议集中开展检查审视 ，较为全面地了 解 A 市检察建议工作的现状、存在的问题和困难 及原因等。
一 、2021 年度 A 市两级院检察建议基本情况
2021 年度 A 市两级检察机关积极主动履行 “ 四大检察 ”“十大业务 ”职能，共制发各类检察 建议 83 份。其中，刑事案件办理过程中制发纠正 违法及社会治理类检察建议 26 份、公益诉讼检察 监督案件办理过程中制发诉前检察建议 40 份、未 成年人检察纠正违法类检察建议 2 份 、刑事执行 检察监督过程中制发纠正违法类检察建议 11 份 、 行政类检察建议 2 份 、民事类检察建议 2 份 ( 1 份 为再审检察建议书 )。 从业务类别上看 ，2021 年 度 A 市两级院检察建议的制发主体主要为公益诉 讼部门。从制发的时间上看，在 2021 年下半年特 别是 10 月至 11 月期间，制发的检察建议数量呈明 显上升态势 ，而在 12 月则有所滑落，不难分析是 因为年度考核周期的临近，从而出现较短时间内 的数量大量增多。从制发对象上看 ，2021 年度 A 市两级院制发检察建议的主要对象为行政部门、人民法院、公安等。从送达的形式上看，均采用书 面送达方式。
二 、检视检察建议工作中存在的问题及整改 情况
通过检察建议“ 回头看”专项活动，发现 2021 年度 A 市两级检察机关制发的检察建议存在系 统操作不规范 、检察建议所列问题精准性有待加 强 、问题反弹及整改不彻底等情况。
( 一 ) 线下操作
根据最高人民检察院于 2019 年 2 月 26 日公 布施行的《人民检察院检察建议工作规定 》第七 条① 的规定，检察建议的制发均应在统一业务应用 系统中进行，然后在梳理中发现 A 市个别县院刑 事检察条线制发的检察建议仍为线下操作，且未 录入系统亦无文号。
整改情况 ：自 2022 年 1 月 1 日起 ，所有刑事 条线上制发的检察建议均已录入办案系统 ，下一 步将严格落实检察建议系统录入制度，其他条线 上制发的检察建议书也参照执行。
( 二 ) 送达形式单一
经梳理发现 ，2021 年度 A 市两级检察机关制 发的各类检察建议均采用书面送达的方式，无公 开宣告送达，一定程度上制约了检察建议的质效。
整改情况：为打破检察建议送达形式单一的 局面，部分县院从 2022 年开始组织召开检察建议 公开宣告送达现场会 ，以此公开宣告送达的方式 进一步督促相关被建议单位依法履职，从而增强 检察建议的刚性监督与精准落实 ，真正将检察建 议的促进社会治理功能发挥出来。
(三) 检察建议所列问题及整改举措精准性不足
如 2021 年度 A 市 B 县院制发的检察建议书所 列问题与检察建议过于笼统 ，通过询问司法局工 作人员得知 ，司法局在接到检察建议后立即针对 建议内容开展整改并已落实到位。但检察建议中 所反映的问题 ，司法局工作人员称系法院在交付 中存在一些不规范问题导致，应针对此条向法院 提出建议，却将该问题整改交由司法局 [1] 。
整改情况 ：A 市 B 县院刑事执行检察部门与 A 市 B 县法院积极沟通 ，针对检察建议太过笼统 的问题，要求加强相关业务知识的学习，特别是增 强检察建议的写作和法律适用规范化的学习。在 今后的检察建议制发中，将严格落实承办人、部门 负责人、分管副检察长、检察长层层把关的要求 ， 以此来保证检察建议的质量，提高监督精确性。
( 四 ) 对被建议单位的书面回复审核不严
如 A 市 C 县院向该县法院制发了检察建议 ， 但该县法院的书面回复中多处出现“检查院 ”的 错误表述，从而暴露出被建议单位对检察建议的 不重视。
整改情况：针对此种问题，要求各县 ( 区 ) 院 严格审查被建议单位回复整改情况的书面材料 。 如 2022 年 A 市 C 县院在办理某局怠于履职一案 中，在审查回复整改材料中，发现该局将“检察 ” 错写为“检查”， A 市 C 县院将此回复退回该局 ， 要求该局修正后重新报送。
( 五 ) 被建议单位未予以回复
经梳理发现，个别县院刑事检察条线制发的 纠正违法类检察建议书，存在县法院对检察建议 书所列问题予以采纳并进行整改 (下达裁定书) 但未进行书面回复的情况。
整改情况：首先，加强与被建议单位的事前沟通 ，阐明检察监督职责 ，并明确提出存在的问题 和相关法律法规依据，从而使被建议单位能够更 加真诚有效地予以整改落实;其次，强化检察民警 的办案素能、提升监督能力 [2] 。
( 六 ) 检察建议监督落实不强
如 A 市 B 县院制发的检察建议，被建议单位 已对检察建议书所列问题进行整改，但整改不彻 底 ，医疗废弃物集中堆放区与日常管理仍不符合 相关规范和要求 。A 市 D 县院针对社区矫正对象 脱管问题向县法院制发检察建议，但却存在县法 院收到检察建议后 4 个月才书面回复的情况① ，由 此说明个别县院对检察建议的跟踪落实不到位。
整改情况：要求各县 ( 区 ) 院检察民警严格落 实检察建议回复的时效要求 ，同时针对检察建议 反映问题要建立回复后的跟踪机制 ，切实保障检 察建议落到实地。
( 七 ) 检察建议所列问题出现反弹回潮
如 A 市 B 县院制发的检察建议中所列的辖区 内商铺存在销售过期食品现象仍然存在，对人民 群众舌尖上的安全带来极大的食品安全隐患 。为 此 A 市 B 县院再次向县市场监督管理局发出检察 建议，要求落实整改。
整改情况 ：目前 A 市 B 县市场监督管理局已 对移送的 A 市 B 县的多家商户销售过期食品行政 违法行为立案处理，并已将相关处理结果书面反 馈至 A 市 B 县院。
( 八 ) 检察建议所提出的个别问题存在“不真 实 ”现象
经梳理发现，个别县院刑事检察条线制发的 纠正违法类检察建议书 ，由于承办检察官审查裁 判文书不够严谨 ，导致出现向县法院制发的检察 建议书中所提出的个别问题存在“不真实 ”现象。
整改情况：要求各县 ( 区 ) 院在制发检察建议 时要严谨、求实 、细致，特别是针对检察建议所反 映问题要审慎审查，确保所列问题客观真实，避免 制发检察建议中所列问题的不真实现象。
( 九 ) 检察建议监督不全面
如 A 市 C 县院在开展土地执法查处领域行政 非诉执行监督专项活动中发现 ，县自然资源局针 对马某某违规占地，私自搭建活动板房一案 ，向县 法院申请强制执行行政处罚决定书 ，县法院不予 受理又不依法作出不予受理裁定。后经县自然资 源局自行启动强制执行程序，对该违规建筑进行 了强制拆除。据此 ，A 市 C 县院向县法院制发了 检察建议书。但鉴于该县自然资源局就该案事前 已向 A 市 C 县院咨询但未得到明确答复，故针对 该案向县自然资源局制发检察建议书，存在监督 不全面问题 [3] 。
整改情况：A 市 C 县院针对上述问题已在相关 会议上予以通报，并安排公检法三家进行交流发 言 。同时针对此情况，市院层面也要求各县 ( 区 ) 院要立足检察职能，进一步强化法律监督力度 ， 以能动检察促推相关部门依法履职。
( 十 ) 未严格落实将制发检察建议的质量和效 果纳入检察官履职绩效考核
经梳理，A 市两级检察机关均未严格落实最高 人民检察院于 2019 年 2 月 26 日公布施行的《人民 检察院检察建议工作规定 》第二十八条② 的规定。
整改情况：根据“改进作风、狠抓落实 ”工作 要求，从 2022 年起 ，A 市两级院已将检察建议质 量和效果纳入到检察官绩效考核中，并将在今后 的工作中严格把关审查 ，确保每份检察建议都经 得起检验。
三、成因分析
针对上述存在的问题分析其存在的原因：
( 一 ) 检察人员的素养有待提高。首先，重视 程度上需要加强。部分人员将重心放在对案件的 研判上，认为检察建议的制发只是对案件进行事 后预防的一方面 ，表现出对事后预防的轻视。其 次 ，由于案件涉及的行业系统较多、专业性强，而 相当部分的检察人员的知识储备有限 ，在面对纷 繁复杂的案件类型时，仅从自身出发很难查找到 问题的关键并进而提出相应对策。再次，对于上级 转交的问题线索，没有进行全面分析研判，找准问 题产生的根源，加之缺乏与被建议方的沟通，从而 导致检察建议书欠缺精准。
(二) 监督落实不够。检察建议书制发送达后， 部分承办人员未能与被建议方进行良性互通，及时 跟进督促，从而出现检察建议书所反映问题落实 整改不够 ，反弹回潮现象时常出现 。这主要是因 为现行制度下，对于检察建议书制发后的跟踪回 复监督工作未明确落实相关责任单位和责任人 ， 从而导致形式上制发并送达了检察建议书，但实 际上检察建议书所反映的问题并未得到实际彻底 整改 [4] 。如此不仅浪费本已紧张的司法资源 ，也 使检察建议推动完善社会治理的功能未得到完全 发挥，并且还对检察机关的形象有所影响。
( 三 ) 管理不规范。首先，对制发的检察建议 从格式 、内容等方面缺乏严格的要求。其次，在制 发送达检察建议时顾忌较多 ，较少同时抄送被建 议方的上级主管部门 、同级人大等。最后，部分人 员的工作责任心不够 ，未能深入细致地分析研判 案件及查找背后的问题，从而导致制发的检察建 议书质量普遍不高。
四、对策建议
( 一 ) 继续做好宣传引导，营造良好的社会氛围
运用典型案例 、以案释法等方式大力宣传检 察法律监督工作，并下大力气办好一批社会影响 较大 、人民群众广泛关注的案件 ，及时回应社会 的关切 。同时主动与司法行政等部门进行积极沟 通协调，将检察法律监督制度纳入到“八五普法 ” 的宣传教育范围 ，以此加强对检察法律监督工作 的宣传范围与力度 ，提高检察法律监督的社会知 晓度、公众参与度，为开展检察法律监督工作营造 良好的舆论氛围和社会环境 [5] 。
( 二 ) 做好检察法律监督工作保障，加强检察 法律监督专业化建设
首先，要配齐配强检察法律监督办案力量，发 挥好“传帮带 ”作用 ，保证人员配备 、能力素质 与职能拓展和业务增长相适应的同时 ，注重通过 专题研讨 、案件实训等方式有针对性开展系统培 训 ，提升办理检察法律监督案件的能力和水平 ; 其次 ，要凝聚检察法律监督共识 ，打造社会治理 共同体 ，加强与公安 、生态环境局 、市场监督管 理局 、自然资源局等行政执法部门案件信息移送工作，充分利用微信、抖音等载体，拓宽线索来源 渠道。
( 三 ) 建立考评机制
从制度上对检察建议工作进行激励和约束 ， 建议将民警个人的年度业绩考核与检察建议的制 发数量 、质量 、影响力等予以挂钩 ，做到数量为 基、质量为王 [6] 。
( 四 ) 强化检察建议的针对性和操作性
在制发检察建议书前要经过充分的调查研究 ， 充分运用磋商等方式进行沟通 ，广泛听取多方意 见 。同时检察建议书要精准反映存在的问题 ，并 考虑到被建议方进行整改落实的可行性以及检察 建议书送达后所产生的法律效果和社会效果等 。 在提出检察建议时要言之有物、付之可行，避免检 察建议书的模式化、套路化。
( 五 ) 强化跟踪落实
检察建议书制发送达后，承办人员要积极履职， 在整改落实期间适时与被建议方进行沟通联系 ，了 解阶段进展情况 ，此外还可主动通过实地回访 、询 问周边人员的方式积极掌握整改落实情况。当出现 被建议方对检察建议所反映问题超期或不予处理 的情形 ，则应及时向其上级主管部门进行反映[7] 。 而当被建议方对检察建议书中所载明问题及相关 建议有所异议时 ，承办人员则需审慎对待 ，予以重 新调查核实。
综上，检察机关在实务中要总结检察建议“ 回 头看 ”专项活动经验 ，把问题线索发现 、证据固 定、制发检察建议 、问题整改、整改后效果评估全 流程“ 回头看 ”作为“规定动作”， 从而实现检察 建议的规范化运作，发挥检察建议的实效。
参考文献
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[4] 上海市浦东新区人民检察院课题组，浦雪章.检察建议运行的规范化—— 以上海市 P 区检察院 447 份 检察建议为样本[J].人民检察，2020(20)：64-68.
[5] 潘有为.基层检察建议规范化实证研究—— 以 F 省F 市两级检察院为样本[C] // 最高人民检察院法 律政策研究室.第三届全国检察官阅读征文活动获 奖文选.北京：最高人民检察院法律政策研究室 ， 2020：970-980.
[6] 江玮.浅析检察建议存在的问题及对策[J].老区建设，2013(18)：51-53.
[7] 胡沭沂.如何最大限度强化检察建议效力[N].检察日报，2009-05-08(3).
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