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摘要：随着我国城市化进程的加快，进城务工的农村居民数量激增，《2021年全国农民工监测调查报告》由国家统计局发布，其中提到：我国农民工数量在2021年末，已高达2．9251亿人。庞大的进城务工人员引发的工伤事故赔偿案件也呈现逐年上升趋势，为更好地保护农民工的合法权益，维护社会和谐稳定，有必要对有关农民工工伤认定在司法实践中涉及的相关问题进行探析。
关键词：农民工；工伤认定；问题
一、农民工及工伤认定的概念
(一)农民工的概念
农民工，又称民工，我国特有词汇。《社会学研究》杂志主编李培林所著的《流动民工的社会网络和社会地位》里就“流动民工”一词给予了诠释：第一，基于地域分析，主要是由农村转移至城市，由经济落后之地转移至经济发达之地；第二，基于职业分析，主要是由农业转移至工商服务的非农产业；第三，基于阶层分析，主要是由低收入农业劳动阶层转移至高收入职业阶层。农民工一词实质即国家把公民细化成城乡两大类别的政策执行的结果，存在着一定的时代局限性。通常认为，农民工是指户籍在农村的进城务工人员，笔者认为，这一概念的含义过于狭窄。2019年12月4日，国务院公布的《保障农民工工资支付条例》第二条第二款中指出：“本条例所称农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民。”自此，农民工第一次有了法律意义上的概念，从这一概念可以看出，农民工不仅仅是指到城市就业或生活的农民居民，只要是为用人单位供给劳动的人员，同时具备农民身份的均属于农村居民，都属于农民工的范畴，而不管用人单位是在城市还是在乡镇[1]。
(二)工伤认定的概念
工伤，纯粹点的理解即因工受伤。按照《社会保险法》《工伤保险条例》里对工伤的含义作出的界定，工伤即在限定的时间以及地点内由于工作原因而发生的事故伤害，或由于工作因素引起的职业病。其中还把工伤细分作两类情形，一是即认定工伤；二是即视同工伤，两类情形的工伤，均应依照《工伤保险条例》的相关要求由劳动保障行政部门依法给予认定。工伤认定即劳动保障行政部门在相关法规制度的规定下，来评估职工所受到的事故伤害(或职业病)是否应该纳入工伤或视同工伤范畴的一系列行政确认行为。对工伤认定的特征进行归纳，具体包括：第一，劳动保障行政部门为工伤认定的主体；第二，认定的内容是评估职工受伤或患职业病的性质以及事实行为；第三，主体在认定时应严格按照国务院颁布的《工伤保险条例》进行；第四，认定的结果关系到职工能否享受工伤待遇[2]。
工伤认定是处理工伤问题的前提，农民工发生伤害事故后，只有经劳动保障行政部门确认所发生的事故伤害属于工伤，才能解决其工伤待遇问题。然而，用人单位综合分析人力成本因素，基本上都不愿意和农民工进行劳动合同签署，也没有按照相关规定及时为农民工进行工伤保险购买，以致农民工在出现事故伤害之际，增加了工伤认定工作难度。
二、工伤认定的程序
根据《工伤认定办法》，工伤认定程序分为申请、受理、审核、确认。
(一)申请程序
申请程序即在要求的时间段里，申请人进行工伤认定申请以及材料提交的流程，这一程序包含申请主体、申请时限、申请材料三个方面内容。
1．申请主体。《工伤认定办法》中明确提到：工伤认定的申请应该严格按照先后顺序进行，一旦农民工出现了事故伤害行为，用人单位需是工伤认定的申请主体，如果在规定的时间里，用人单位并没有向劳动社会保障部门递交工伤认定申请，农民工本人或近亲属、工会组织则可以提出工伤认定申请。
2．申请时限。申请时限是农民工在事故伤害出现后，需在限定日期内由申请人向相关部门申请工伤认定。其中包括两种情形：第一种，30日。
《工伤认定办法》规定，农民工一旦出现伤害事故，自事故出现当日开始的30日内，用人单位需向所在地的社会保险行政部门提交工伤认定申请；若受到台风、地震等不可抗力因素影响，社会保险行政部门则应该根据具体情况，适当地延长申请时限。第二种，1年。如果在出现伤害事故后的30日内，用人单位均未进行工伤认定申请提交时，农民工本人、近亲属、工会组织能够在事故出现当日开始的1年内提交工伤认定申请。
3．申请材料。《工伤认定办法》第六条明确指出，工伤认定申请需进行《工伤认定申请表》填写，且一并提交相关资料(包括用人单位劳动合同关系证明材料、劳动合同文本复印件、受伤后由医疗机构出具的职业病或伤情诊断证明书)。
(二)受理程序
当申请人将材料提交后，社会保险行政部门需在15日内完成审核，若申请人所提供的材料齐全，应及时明确受理或不予受理；若申请人所提供的材料欠缺，需通过书面方式一次性告知申请人应补充的材料。具体情形如下：
1．申请人所提交的材料和受理条件不相符，应不予受理；
2．所提交的材料不满足受理条件，需在限定时间内暂时不予受理；当申请人将相关材料补充完整后，再根据受理条件对其作出重新审核；当申请人将所有应补正的材料提交完整后，应在15日里明确受理或不予受理；
3．申请材料满足受理条件的，需立即受理，并把申请人提交的所有申请材料一并交由审核人员完成审核。
(三)审核程序
1．对申请人提交的材料进行审核，申请人提交的材料不齐全以及有异议的，由承办人员组织人员进行调查取证、核实；
2．农民工或近亲属觉得是工伤，然而用人单位否决，需由用人单位承担举证责任；用人单位若不提供举证，那么则可由受伤害职工进行相关证据或调查证据提供，由社会保险行政部门在法规制度的授权下作出工伤认定决定。
(四)确认程序
社会保险行政部门需从受理工伤认定申请当日开始60个工作日里作出工伤认定决定，如果提交的申请材料和《工伤认定办法》里的工伤条件契合，作出《认定工伤决定书》；申请材料和《工伤认定办法》不符的，应作出《不予认定工伤决定书》。
三、农民工工伤认定存在的问题
(一)劳动关系确认难
申请工伤认定，首先要审查受伤害职工与用人单位有无建立起劳动关系。第一，对有无签署书面劳动合同展开审查；第二，对有无建立起事实劳动关系进行审查。书面劳动合同属于劳动关系认定的直接证据，但因用人单位在用人过程中处于优势地位，其为了规避一些风险和责任，往往不与农民工签订劳动合同，农民工为了获得一个工作的机会，对用人单位不签订劳动合同的违法行为也持默认态度。近年来，笔者办理的所有的农民工工伤法律援助案件，无一起是进行了书面劳动合同签署的。若用人单位和劳动者未进行书面劳动合同签署，司法实践里则需对用人单位和农民工有无事实劳动关系进行审查。
(二)用人单位确定难
农民工发生事故伤害后，由于对劳动关系不明确和界定困难，增加了工伤认定工作的难度。大多数农民工文化水平相对较低，法律知识匮乏，法律意识不强，去用人单位打工一般都是靠人介绍或在劳务市场被招用。有的是被包工头招用，有的是被劳务公司招用再派遣到用人单位工作，还有的是甲用人单位招用，又被甲派到乙单位工作等等。这些用人单位一般都不会与农民工签订劳动合同，更不会为其缴纳工伤保险，一旦发生工伤事故，这些用工主体往往互相推诿，由于受伤的农民工也不知自己到底与谁建立了劳动关系，因此，在进行工伤认定确定责任单位时往往存在很大困难。
(三)用人单位对事故伤害隐瞒不报
《工伤保险条例》第三条指出：中华人民共和国境内存在雇工关系的个体工商户、企业、单位等均应根据本规定参加工伤保险，为单位内所有职员或雇工购买工伤保险。然而在现实生活里，很多用人单位为了节约企业成本，往往不给农民工缴纳社会保险费和工伤保险费。因此，一旦农民工发生工伤，用人单位便想方设法推卸责任，不向有关部门汇报，不配合有关部门调查，有的甚至销毁证据，伪造证据。而农民工大多法律意识差，对劳动方面的法律更是知之甚少，若不能及时维权，就会使工伤认定超过法律规定的申请期限，从而得不到法律规定的工伤赔偿，合法权利因而就会受到损害。
(四)出现事故后，农民工选择“私了”的现象较多
农民工在用人单位出现了事故伤害，往往不愿走工伤认定程序，原因主要在于以下几个方面：一是农民工大多不懂法律，依法维权意识较差；二是碍于老板情面，发生事故后，不好意思向有关部门汇报；三是工伤认定程序麻烦，举证困难；四是农民工往往人生地不熟，维权成本高，发生工伤后，身心受到伤害，急于回老家养伤。因此，这些原因使得农民工在发生工伤后往往与用人单位“私了”处理，在解决工伤待遇时，由于用人单位处于优势地位，农民工获得的赔偿数额往往很低，合法权利得不到应有的保障。
四、解决农民工工伤认定问题的对策
(一)强化合同管理，规范用工关系
1．加强对书面劳动合同的管理。劳动合同属于劳动者和用人单位进行劳动管理建立，明确双方义务以及权利的协议，也是农民工合法权利得到保障的最具说服力的书面证据。故而用人单位和农民工一旦进行劳动关系建立，则应及时做好书面劳动合同的签署，对于所签订的书面劳动合同务必要妥善保管，签订前认真审核，为自身权利以及义务维护提供法律依据；
2．加大处罚力度。《劳动法》对不订立书面劳动合同的用人单位处罚过轻，只是责令用人单位改正，该规定没有强有力的震慑作用，不利于保护农民工的合法权利；
3．进一步立法规范。应立法强制用人单位与农民工订立书面劳动合同，明确不签书面劳动合同的法律责任，加大惩戒力度，形成用工就要签合同的良好风气。
(二)加强对事实劳动关系认定
1．一般情况下的事实劳动关系的认定。司法实践中，对事实劳动关系的认定通常从以下几个方面综合考虑：第一，用人单位和农民工二者间有无形成管理和被管理关系；第二，用人单位有无给农民工发放劳动报酬；第三，证明事实劳动关系的相关材料，如职工名册、各种缴费记录、工作证、出入证、招工登记表、报名表、考勤记录表以及其他工人的证言等。
2．特殊情况下的事实劳动关系的认定。若存在以下现象需被认定为事实劳动关系存在：第一，用人单位的营业执照被吊销、无营业执照、营业执照到期，违法使用其他单位营业执照营业时，一旦农民工出现事故伤害，需由出错单位或用人单位承担责任；第二，用人单位属于承包单位或发包单位，一旦农民工出现事故伤害，承包单位或发包单位需承担责任。
3．其他不能认定为劳动关系情形。司法实践中，农民工与用人单位虽然表面上存在“劳动关系”的情形，但是双方并不是劳动关系，如劳务关系、承揽关系、雇佣关系，这些关系都不属于劳动关系，不能认定工伤。
(三)建立健全农民工工伤认定相关法律法规，加大普法宣传
1．通过普法增强农民工的法律意识。采取灵活多样的法律法规宣传形式，加大法律宣传力度，扩大法律宣传面。将《工伤保险条例》有关工伤认定的相关法条印制成宣传单，深入企业在农民工中发放，在办公场所设置“政策取阅栏”，扩大我国现有的《工伤保险条例》《劳动法》等相关法规的普及范围，让农民工知法、懂法、守法、用法。
2．完善农民工工伤处理法律法规。2003年3月20日，劳动和社会保障部给最高人民法院民事审判第一庭的答复意见中指出：农民工(包括农民轮换工)和用人单位进行劳动关系建立，需适用《劳动法》，一旦出现了工伤事故，需适用《企业职工工伤保险试行办法》。这为农民工工伤事故赔偿问题提供了法律依据。2004年，《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》发布，其中提到：农民工只要和用人单位建立了劳动关系，用人单位应及时按照规定，为农民工进行工伤保险购买；后《国务院关于解决农民工问题的若干意见》第十七条中又明确指出：依法把农民工纳入工伤保险范畴，并在劳动关系建立后为农民工进行工伤保险手续办理，按时足额给予工伤保险费用缴纳。由此可见，农民工出现了工伤事故，应根据法律法规要求落实工伤认定、工伤待遇支付以及劳动能力鉴定相关工作；没有购买工伤保险的农民工出现了工伤事故后，需由用人单位根据工伤保险规定的标准进行费用支付。需将农民工工伤认定案件所存在的各类问题给予彻底解决，做好相关法规条例的完善，进一步畅通农民工伤亡的救济渠道。
(四)简化农民工工伤认定程序
现实中，许多因工负伤的农民工基本上都没有与用人单位签订劳动合同，而法律又没有赋予劳动保障行政部门充分的调查取证权。农民工在遭受事故伤害后，不得不先耗费时间、金钱与用人单位确认劳动关系。本来事实清楚的案件，还要经历劳动仲裁，民事诉讼一审、二审程序。巨大的时间成本压力，是很多工伤案件没有进入法律程序的重要原因。如果给劳动保障行政部门充分的调查取证权，将大大简化程序，节约时间。这将会使更多的农民工用法律武器来维护自己的合法权利。
(五)建立工伤赔偿垫付制度
建议相关部门基于立法层面着手进行工伤赔偿垫付制度制定，一旦农民工认定成工伤，却未购买工伤保险，需由工伤保险基金提前进行工伤待遇支付，后向企业追缴；对于用人单位严重侵犯工伤职工权利造成严重后果的，应当追究用人单位及其责任人员的刑事责任，同时还应追究用人单位的惩罚性赔偿责任，并视其违法行为程度加大企业对工伤职工的赔偿数额。
参考文献
[1]黄轶凡．成都市农民工住房消费研究[D]．成都：西南财经大学，2009．
[2]郑义林．程序正义视角下农民工工伤认定问题研究——以张海超开胸验肺事件为例[D]．沈阳：辽宁大学，2011．
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