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摘要：作为破产案件中的重要角色，破产管理人的制度建设是否完善，会直接影响到破产程序 的进度效率。现有破产管理人制度依托于施行十几年的《 企业破产法 》等，对于经济发展总体现 状来说具有一定的滞后性，同时在实践中也暴露出一些亟待解决的问题。保护债权人的利益是破 产程序的重中之重，故本文以该视角分析破产管理人制度问题，从而提出选任方式、任职资格、监 督管理等方面的不足之处， 并提供相应的完善思路。
关键词：破产管理人,破产程序,《 企业破产法 》
破产管理人，是指在破产程序开始后，由人民 法院根据法律规定，指定接管债务人企业并且依 法管理、处置其财产的特殊机构。破产管理人制度 的建立是为了更加专业、效率地管理债务人的财 产，从而达到保护债权人合法利益的目的。
而破产管理人作为特殊机构，存在一定的特 殊性，也具有不同于其他主体的相应特征。第一， 破产管理人是法定的，《企业破产法 》对破产管理 人制度的任命、职责作出了明确的规定;第二，破 产管理人是临时性的，其职责始于法院裁定受理 破产，终结于破产程序结束;第三，破产管理人是 中立性的，不得偏袒其他主体，或者与某一主体存 在不当利益关系从而损害债权人的利益;第四，破 产管理人是独立性的，不受机构或个人的影响，独 立履行法定职责。
此外，《全国人大常委会 2022 年度立法工作 计划 》公布的计划初次审议的法律案中，《企业破 产法 (修改)》 位列第四件，而破产管理人作为破 产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者， 其修改和完善方向是今后需要重点关注的对象。 从《企业破产法 》实施以来，破产管理人制度随 着我国市场经济的蓬勃发展，在市场主体的退出 机制和救治机制中起到愈加重要的作用，同时随 着时间也暴露出当前破产管理人的制度建设仍有 不足，不能满足现今破产实践需要，以及对于债权 人利益的充分保护。
一、破产管理人制度的不足
( 一 ) 选任方式存在瑕疵
《企业破产法》第二十二条规定：“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、 公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的， 可以申请人民法院予以更换。”与大多数大陆法系 国家相同，我国选任破产管理人的主体是人民法 院;确立破产程序中人民法院的主导地位，对于提 高破产程序的效率有重要作用。但编制管理人名 册，分级管理、定期考评以及选任等都由人民法院 来进行，债权人无权要求选择破产管理人，且债权 人会议只有异议权来请求人民法院更换管理人， 使人民法院的自由裁量权过大，可能会影响到实 现债权人的利益公平。
同时，破产程序要兼顾公正和效率，而破产管 理人在破产程序中处于各方利益的聚焦点，需要 尽快、准确地选定。我国破产程序采用受理开始主 义，始于法院作出受理裁定，同时一并指定管理 人;但根据《最高人民法院关于审理企业破产案件 指定管理人的规定》，对于金融机构及重大复杂案 件的公开竞争选任的情况，需要经过公告、参与、 组成评审委员会评审等环节，导致从受理到法院 选定管理人的期间存在较长的真空期。按理说从 破产程序开始之时，债务人对破产财产处分、管 理的权利已经产生变动，此时无法及时产生管理 人，会影响对债务人财产管理活动的连续性 [1] ， 使债务人有机会做出非法侵占等损害债权人利益 的违法行为;同时对已经开始而尚未终结的关于债 务人的民事诉讼或者仲裁，以及债权人与债务人 均未履行完毕合同的处理，不及时选任也会造成 相应的影响。
( 二 ) 任职资格机制不完善
2018 年《全国法院破产审判工作会议纪要 》 提出“作为破产程序的主要推动者和破产事务的 具体执行者，管理人的能力和素质不仅影响破产 审判工作的质量，还关系到破产企业的命运与未 来发展 ”。破产管理人的能力、素质和态度，会对 破产工作的进行以及债权人权利保障带来很大影 响，实践中有的管理人因为素质不过关犯基本错 误导致债权人利益受损，有的则不会尽职尽责地 投入到工作中，不尽力为债权人争取权益。作为破 产程序中各方利益的聚焦点，完善管理人的准入 制度以及选任资格，显得尤为重要。
《 企业破产法 》第二十四条规定了破产管理人 选任的积极资格和消极资格，《最高人民法院关于 审理企业破产案件指定管理人的规定 》对选任资 格进行了细化，同时增加了可操作性。积极资格规 定了可以担任破产管理人的主体包括有关部门、 机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事 务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介 机构，对于清算组作为破产管理人是否合理有待 商榷。同时，虽然对于选任的救济等方面追加了规 定，但选任流程的规定仍属于原则性偏强，可操作 性偏弱;缺乏在资格条件、审查程序等方面可实际 操作的指引，会导致各地人民法院对于编制管理 人名册等工作执行和标准不统一、不规范。
( 三 ) 对管理人的监督仍有欠缺
监督管理人，一方面是从外在对其职务行为 的实时监督，另一方面是从内在以职业伦理角度 监督。
对于管理人在破产程序中的职务行为，受人 民法院与债权人委员会、债权人会议监督;其中人 民法院对于确认管理人撤销权、确认管理人债权 表、许可管理人继续或停止债务人经营等具有广 泛而决定性的作用;债权人会议主要是审查通过 管理人对债务人财产的管理、变价、分配方案;债 权人委员会则主要是对不动产转让、借款、担保等 《 企业破产法 》所列举的范围实施监督，然后向债 权人会议提交决定，对于监督方式和范围、标准存 在一定的限制。而法院由于本身的工作量以及对 管理人申请事项等的专业性，无法及时、全面地监 督，而债权人会议同样因为其本身的非常设性，且 缺少具体的监督标准，也无法做到及时的监督。
对于内在的职业伦理，我国规定了管理人应 尽勤勉义务与忠实义务，《企业破产法 》第二十一 条规定：“管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务 ”。但对于该义务的具体内容，以及不履行义务如何承 担责任，是否勤勉尽责、忠实履行职务的认定标准 都尚未清晰确定，可能导致管理人自身对勤勉义 务和忠实义务的认识不够，利害关系人同样也无法 评价。只有《公司法》第一百八十九条第三款有承 担责任的规定：“ 清算组成员因故意或者重大过失 给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责 任。”在实践中因违反该义务而损害债权人的利益 时，债权人依此寻求救济的判断标准、尺度不一， 导致举证难度增大，也难以作出统一处罚。
二、破产管理人制度的完善
( 一 ) 完善法院选任方式
近年来我国破产案件数量有所增多，人民法 院作为选任主体，其高效率的优点对于处理破产 案件至关重要。首先，在法院作为选任主体的基础 上，可以增加由法院指定临时管理人的制度 [2] 。 临时管理人制度可以解决人民法院从接受破产申 请到裁定受理，和受理到公开竞争选任之间的真 空期。在接受申请的同时确定临时破产管理人，在 受理之日再确定正式管理人。同时，临时破产管理 人的职务范围内应和正式破产管理人作出区分， 临时破产管理人应偏向于为受理破产后续工作做 准备，可以从立法端设定为更注重收集、查明债务 人的财产。此种情形下，也可以根据破产清算、重 整、和解三种不同程序具体细化临时管理人的职 责或将临时管理人分为上述三种类型，对后续工 作更有利。如未出现特别情况，在人民法院受理破 产案件之后，临时管理人可以直接转化为正式的 破产管理人。
其次，可以增加债权人和债务人对破产管理 人选任的参与度，增加相应的推荐机制或反馈机 制。增加这种机制虽然会对推动破产程序的效率 产生一定的影响，但可以更加保障债权人的利 益。如在申请破产时或通知时，债权人和债务人 以及债务人的出资人可以推荐破产管理人人选， 法院可以经过综合考量进行确定，于裁定受理之日公布。也可以在受理破产案件后，在法定期限内 通知债务人及其出资人、主要债权人并让其决定 推荐人选。若人民法院没有采用而是自行确定人 选，则应说明理由，并允许债权人和债务人对此提 出反馈，人民法院可以据此受理并裁定更换。
( 二 ) 确立合理的选任资格机制
可以从制度规范破产管理人的职业能力。职 业能力的标准可以通过统一培训、设立破产管理人考试来考核，然后颁发凭证，以凭证执业来统一 和规范。对于破产管理人的培训，可以先根据不同 类型的破产中介机构来分类，现有《企业破产法 》 第二十四条第一款规定了清算组、律师事务所、会 计师事务所、破产清算事务所等几类破产中介机 构，鉴于其派出人员的专业性、对于破产行业的契 合度有所不同，以及破产管理事务的综合性、交叉 性，可以以此分别确定不同的培训标准，区分培训 内容和培训时长，尤其对于专业相关执业人员以 外的人选，需要严格进行培训。在相关人员完成培 训后，要参加统一破产管理人考试，以通过破产管 理人考核来证明其专业能力和专业技能，准许其 执业 [3] 。
此外，可以对上述二十四条第一款以及《最 高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的 规定 》中规定的积极资格进行细化，对选任主体 提出更明确的标准。可以考虑取消清算组，因清算 组成员是从政府有关部门、金融资产管理公司等 范围中指定，人民银行及金融监督管理机构也可 以参加，取消清算组可以进一步保障现有破产管 理人的中立性和独立性;同时可以增加一些个人 管理人和公职管理人，现有规定中个人管理人的 范围为已被编入机构管理人名册的社会中介机构 中具备相关专业知识并取得执业资格的人员，可 见个人需要依附于中介机构，对此，可以放宽加入 独立的个人破产管理人，来处理一些如中小企业 破产等相对简单的案件，节省资源和开销。对于公 职管理人，除在无法及时选任等特殊情况下对现 有管理人制度进行补充外，也可以树立规范的标 准，以起到带头的作用。
( 三 ) 加强对管理人工作的监督
加强对破产管理人的监督，可以从三个方面 进行：第一，可以通过设立全国破产管理人协会来 推进破产管理人行业自治。全国破产管理人协会 负责制定协会的职责、破产管理人的行业规范，通 过指导地方各级破产管理人协会，来指引和规范 破产管理人的业务以及纪律要求。第二，破产管理 人协会可以协助法院监管、更新管理人名册。法院 的任务繁重，在编制管理人名册后，想及时掌握、 追踪到管理人的动态难度很大，导致对于后续名 册删减、更新不及时，从而对破产案件的处理造成 影响。第三，破产管理人协会可以协助法院监管、 追踪管理人，将进度和意见及时提交给法院决定。
具体规定破产管理人的义务和责任。可以将《 企业破产法 》第二十一条及一百三十条破产管 理人的勤勉义务和忠实义务的具体内容和违反义 务承担的相应责任进行进一步规定：对于勤勉义 务，应设定为保护债权人利益的义务，即管理人 在破产案件中，应谨慎、尽责地承担维护债权人 利益和债务人财产的责任，可以根据破产管理人 在履行自身职务时是否尽到了自己的职责来进行 判断。违反该义务造成债权人财产损失的，应当承 担相应的赔偿责任;对于忠实义务，应设定为防范 管理人不规范履行职责的义务。在破产程序开始 之后，债务人的财产即归于破产管理人管控，一方 面债权人、债务人无法及时掌握财产动态，另一方 面人民法院也难实时监督，故此时需要管理人忠 诚、尽力地履行自身职务。违反该义务的，管理人 应当返还所受利益并承担惩罚性的赔偿责任。
可以增设行政机关监督破产管理人。专设行 政机关，相较于人民法院和债权人会议、债权人委 员会，易于实时监督破产管理人，而且专业性相较 于人民法院更强，站在宏观视角也有利于公平分 配，可以有效减轻人民法院的压力以及保障全体 债权人的利益。同时，对于人民法院日常的繁重任 务不能够及时有效地监督的问题，专设行政机关 可以提高监督的力度，也能间接提升破产程序的 效率。
三 、结语
作为破产程序的核心，加快完善破产管理人 制度，无论是对债权人的权利保障还是对市场经 济的繁荣发展都有至关重要的影响。现我国对于 破产管理人制度的规定，多属于原则性规定，虽经 过《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管 理人的规定》《全国法院破产审判工作会议纪要 》 等文件加以细化和指导，但仍处于建设破产管理 人制度的初期阶段。通过完善破产管理人选任方 式、选任资格与职务监督等方面探索破产管理人 的制度路径，能够为破产管理人制度发展提供可 行之路，以制度建设来进一步科学规范和指引破 产管理人以及破产程序，让其法律效力得到更好 的发挥。
参考文献
[1] 周江昊.中美破产管理人制度比较研究[D].上海：复旦大学，2011.
[2] 李曙光.论我国《企业破产法》修法的理念、原则与修改重点[J].中国法律评论，2021.42(6)：25-40.
[3] 张旭东.债权人选任管理人与中国破产法的演进[J].中国政法大学学报，2021(4)：182-198.
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